戚潇：农村集体经济组织法（草案）的优化探讨

　　农村集体经济组织作为我国特有的经济形态，符合我国国情，在推进农业农村现代化方面不可或缺。制定农村集体经济组织法，是对农村集体经济组织及其成员的合法权益的进一步维护，是实现乡村善治的重要力量，为壮大农村集体经济提供了有力支撑。目前，农村集体经济组织法(草案)(以下简称草案)存在一些模糊之处，笔者拟从团体自治的角度出发进行分析梳理，以期理清关系脉络，促进立法的进一步完善。
 

　　一、决议规则的优化
 

　　“近代民法向现代民法的转变，导致了民法的社会化。于是，在民法中形成了与‘个人法’不同的‘团体法’。”农村集体经济组织法作为民法典的延伸，亦呈现出显著的团体法属性。
 

　　有学者认为，团体法是社会成员结成团体(或称私人团体)所遵循的特别私法，它既规范团体的设立、组织和运行，又规范团体与成员、成员与成员的相互关系，还规范团体机关的职权等。在团体法中，团体成员为同质性成员，即具有共同利益和目标的团体成员协商组成或加入同一性质的团体。在规范的制定和效力上，团体法既可由团体或其机关自主制定，也可由国家制定，主要在团体内部发生效力，对团体以外的人员不产生约束力。草案将农村集体经济组织法的适用范围限缩在“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织”;在组织原则条款中明确“坚持社会主义集体所有制，维护集体及成员的合法权益”，“坚持民主管理，集体成员依据法律法规和章程平等享有权利、承担义务”，并规定了组织设立、组织机构、财产管理和收益分配、成员的权利义务等条款，契合团体法的基本要素和特征。
 

　　然而，团体是“人的结合”，相较于个人，团体的复杂性使得团体法呈现出有别于个人法的价值取向，既要调整团体的内部关系，又要处理好团体与外部的关系;既要保障团体成员的权益，又要维护团体的集体利益。因此，利益冲突在所难免，且随着成员的增加，关系的复杂化而愈发尖锐。为应对这一难题，团体法遵循多数决原则来达成一致意见，进行团体自治。在农村集体经济组织内部，作为组织内部权力机构的成员大会、成员代表大会、理事会均采用多数决的议事规则。且农村集体经济组织成员并不以合同或出资为加入的基础，因而成员的投票权不能采用资本多数决的方式，只能采用人头多数决的决议形式。
 

　　根据草案第二十八条、第二十九条的规定，农村集体经济组织成员大会采取一人一票的表决方式，且决议需要达到三分之二以上成员同意才能通过，成员代表大会作出决定，应当经成员代表大会三分之二以上成员代表同意。根据第三十二条的规定，理事会会议采用一人一票的表决方式，且理事会作出决议，应当经全体理事的过半数通过。多数决原则无疑解决了组织内部成员们意见不一时，无法达成决议的问题。但不可否认的是，其无法满足所有成员的意愿，少数成员即使强烈反对，也无法干预决议的通过，可能损害少数成员的利益。对此，公司法的立法经验具有借鉴意义，有助于弥补农村集体经济组织多数决方式的不足。
 

　　一是扩大信息基础。草案规定了农村集体经济组织成员(代表)大会和理事会的组成、职权、议事规则等，却未明确召开会议必要通知的内容，易引发不同成员获取信息不一致的情形，直接影响成员的主观判断力，继而作用于决议通过与否，不仅成员的知情权受到侵害，多数决结果的公正性也受到质疑。对此，公司法的相关规定具有启示意义。该法第四十一条和第一百零二条明确规定了召开公司股东大会前的通知义务和通知内容。农村集体经济组织立法可引入这些规定，将议事会议前的通知义务规范化，明确扩大信息基础，向成员提供充分有效的信息，维护成员的合法权益和多数决形式的正当性。
 

　　二是扩大撤销之诉的适用范围。根据草案第六十二条关于撤销之诉的规定，成员可请求撤销的事由为其合法权益受到“农村集体经济组织或者其负责人作出的决定”的侵害，将撤销的前提条件限缩在成员合法权益受到侵害，是一种事后补救措施。在多数决的议事规则下，少数成员会处于弱势，意向受到排斥，如果没有事前的防范措施以维护其合法权益，那么可能出现“问题决议”，甚至可能加剧农村集体经济组织的内部分化现象。在公司法中，提起撤销之诉的事由与此大不相同。根据该法第二十二条第一款、第二款的规定，股东行使撤销权的事由主要是决议内容违反法律、行政法规或章程，决议程序违反法律、行政法规或者章程，并不以股东合法权益受到侵害为前提要件。因此，可借鉴公司法的经验，扩大撤销之诉的适用范围，将无效、瑕疵行为引入可撤销事由，有利于预防侵害行为的发生。
 

　　二、性别平等规则的优化
 

　　草案第八条第三款规定，妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。但实践中，受各地风俗习惯、乡规民约、地理环境等因素的影响，妇女在一些情况下难以取得与男子实质平等的权利，特别是因离异、丧偶、婚嫁等事由导致妇女合法权益受到侵害的情况时有发生。为了保护农村妇女的合法权益，维护农村集体经济组织成员间的性别平等，实现团体成员平等原则，需要完善草案的相关规则。
 

　　在农村集体经济组织妇女权益问题上，成员资格的确认尤为关键，是享有农村集体经济组织成员权利的前提要件，是获得农村土地承包经营权、参与农村集体经济收益分配，依法申请宅基地的初始取得的基础。草案第十二条规定了有关成员确认的内容，但在表述上的确切性不足。该条第一款规定成员大会按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则”，统筹考虑各项因素，依法确认成员;第二款规定“因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员”。第二款采用了“一般”这一表述词，带有一定的模糊性和不确定性，再加上前款统筹考虑户籍关系等因素的规定，无疑为农村集体经济组织成员大会在成员资格确认上留下较大的裁量空间。草案第十五条规定了从其他集体经济组织加入的成员的认定标准，要求经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，同时该成员被视为放弃其他集体经济组织的成员身份。在“从夫居”的风俗背景下，若因婚嫁、丧偶、迁居等申请加入新的集体经济组织需满足法定条件，而“四分之三”的比例要求远超草案第二十八条、第二十九条规定的“三分之二”多数决比例要求，明显增加了妇女获取新成员身份的难度。
 

　　实践中，结婚、离婚、丧偶等事由往往容易引发农村妇女合法权益受到侵害的现象，是农村妇女权益受损的“高风险区”。在这方面，草案还存在疏漏之处。例如，草案第八条第三款规定妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。该条款特别强调了未婚、结婚、丧偶、户无男性几类情形下对妇女权益的保护，但作为典型婚姻关系变更事由的离婚却未列入。
 

　　据《第四期中国妇女社会地位调查主要数据情况》调查发现，在参与民主管理、民主监督、社会公益活动以及愿意参加村/居委会成员竞选的比例上，农村女性均低于城镇女性。因而，为保障农村妇女的参与权，避免农村女性因性别原因被排除在基层民主政治建设、集体经济活动之外，法律应给予特殊保护，让农村妇女能够在民主活动中“发声”。根据草案第二十九条第二款的规定，设立成员代表大会的，要“有适当数量的妇女代表”。该条款中“适当”一词过于笼统，没有明确妇女代表的比例数量，在多数决的决议规则下，可能引发成员代表大会中妇女代表过少、妇女成员被排除在话语体系之外的情形，损害妇女的参与权。草案第三十条未明确理事会成员中应当有妇女成员，可能造成理事会中没有妇女成员的现象，无法切实有效地保护妇女的参与权，落实性别平等。可见，草案在保障妇女平等参与农村集体经济组织各项事务方面有待于进一步加强。
 

　　(作者单位：北京师范大学法学院)(戚 潇)

　　(人民法院报)