村级集体经济的主要实现形式及问题

村级集体经济是农村经济的重要组成部分，被认为是完善农村公共服务功能、促进经济发展、建设农村基础设施和实现农民共同富裕的重要物质基础，也是保障村级组织正常运转，巩固党在农村执政基础的保障。学术界相关研究目前主要集中在发展农村集体经济的重要意义、存在的问题上（张忠根、李华敏，2007；农业部经管司，2012）。一些学者对农村集体经济在新时期的实现形式进行了探讨（薛继亮、李录堂，2012；郭海霞、陈敏、王景新，2012；徐勇、赵德健，2015），并将其发展路径归纳为产业发展型、为农服务型、资产租赁型、资源开发型等（苑鹏、刘同山，2016），一些发展村级集体经济的模式也开始引起学术界和决策层的关注（张茜，2015）。一些学者认为，好的集体经济的实现形式，应该产权明晰，并最终达到提高资源配置效率的目的（夏永祥，2014）。

为深入了解当前农村村级集体经济的发展状况，探讨其发展路径，2016年，我们利用暑期在浙江省宁波市、杭州市、绍兴市、台州市、湖州市和嘉兴市开展了调研。考虑到被调研地区的情况千差万别，同时也为了解现象背后的深层次原因，本次调研主要以座谈会及访谈方式进行。除在被调研地区的村庄（社区）召开由村两委主要成员参加的座谈会外，还在会后走访了各村（社区）。

我们之所以选取浙江省作为发达地区集体经济发展的代表，不仅因为该省经济发展程度较高，也因为近年来各级政府高度重视村集体经济的发展，出台了一系列壮大村集体经济的政策。2016年，温州市出台相关意见，计划用三年时间，消除转化村级集体经济薄弱村、空壳村，并将乡镇政府列为薄弱村集体经济发展的工作主体和责任主体，把补齐村集体经济发展短板作为乡领导班子年度目标责任制的重要考核内容和领导干部考察的重要内容。

（一）农地规模经营为村集体增收创造了机遇

一是村庄内部组建土地股份合作社。浙江省的经济发达地区农村劳动力非农就业和非农收入比重已达到80%左右，在这种情况下，一些地方的村级组织引导农民以土地承包经营权折价入股，组建土地股份合作社或专业合作社实现规模经营，年终根据合作社的盈利情况结算分红，村集体则以集体资产入股或提供服务参与分红。

位于台州市路桥区的湖头村60%村民从事印刷加工，非农就业率较高，直接从事农业的劳动力占劳动力总数的比例不到20%，湖头村大批农田一度抛荒。2007年，湖头村在不改变土地承包经营权的前提下，组建了注册资金总额216万元、以土地承包经营权和资金共同入股，由村集体经济组织、村民小组和农户为社员的台州市路桥天湖土地股份合作社。村集体直接以资金42.3782万元入股，折合70.63股。从2009年起，湖头村年均集体经济分红约90万元左右。农民的土地承包经营权转化为股权，委托合作社统一经营，入社农民每年可以从合作社获得收益350元/亩或400斤优质稻谷/亩，同时按照股权比例从土地经营收益中获得一定分红。

二是将土地、集体林场、水塘等资源性资产流转给外来的龙头企业或合作社，村集体通过参与中介服务，组织协调土地流转，收取服务费或租金增加集体经济收入。具体做法是：农户将承包地反租给村集体（租期为二轮承包的剩余年限），再由村集体以稍高于农户租金的价格或是提取“服务费”的方式租给农业企业进行经营，每亩地可赚取数百元的租金差价或是100元左右的“服务费”。

村级集体经济的收入一部分通过股份分红或福利发放的方式分配给农民个人，另一部分通过集体提留的积累方式，使乡村集体获得继续投入的资金。由于浙江省人均耕地面积较小，加之农业本身的比较效益也较低，来自农业的集体经济收入增长的空间显然很有限。为此，浙江省各地进行了新的探索。

（二）土地或物业租金成为一些城郊村集体的主要收入来源

通过土地使用权入股企业盘活集体经营性建设用地，曾是一些地区村级集体收入的主要来源。集体所有制企业曾经为浙江省农村集体经济做出过巨大贡献（扈映、范钧，2010），但是，上世纪90年代起集体所有制企业由于种种原因开始走向没落，原村社企业用地在一些村社企业曾经比较发达地区存量十分可观。随着村社集体逐渐退出企业经营，兴办企业也不再是发展村级集体经济的主要方向。

盘活原集体企业用地不仅有利于解决工业建设用地不足问题，还可以增加村集体的收入。上世纪90年代末，一些乡镇干部和村干部开始利用这部分土地进行招商引资，土地使用权入股企业在浙江省经济发达地区一度比较盛行。如慈溪市宗汉街道工业园区的18个行政村以180亩土地入股企业，10年内每年有270万元的收入分红。

但这种投资行为面临着一些风险：一是村集体直接参与企业经营有可能需要承担企业经营不善带来的亏损；二是作为资金入股方的企业经营者有可能利用信息优势，人为制造企业“虚亏实赢”的局面，导致土地入股方分红时“吃亏”。近年来，以物业租金为主要收入来源的集体经济发展模式开始盛行。

进入本世纪，随着工业化和城市化的不断推进，浙江省各地的土地价格越来越高，由此，以村集体为经营主体、集体土地为基本生产资料、土地和各种建筑物业为经营对象、物业租金为主要收入来源的集体经济发展模式开始盛行。村级集体经济的发展方向从兴办企业转向以物业经营为主。与直接参与经营相比，物业经营不仅风险较低，而且收入相对明朗、容易监管。因此，为了规避风险，越来越多的村集体由企业经营者和参股者转向集体资源的出租者。主要有以下几种方式：

其一，村集体平整好土地，完成基础建设，通过招商引资引进企业，将土地直接出租给企业一定年限，租期内企业每年付给村集体一定的租金，由企业负责投资建设标准厂房或专业市场，到期后该土地上所有建筑归村集体所有。一些交通便利的村庄由于社区集体经营能力和资产的限制多采取直接出租土地的模式，如台州市椒江区小板桥村，1999年椒江陶瓷城征用该村土地建设陶瓷城家居市场，2003年后该村除了引进一家企业开发建设石材市场外，还引进企业开发了钢材五金、旧货、家具等市场，逐步形成了一个市场群。

在这一模式下，村集体只需将自己的土地出租出去，无论企业的经营状况如何，村集体的租金都比较有保障，无需承担企业的经营风险。另外，由于租期满后企业所有的固定资产投资均归村集体所有，村集体既赚得了租金也赢得了巨额的固定资产收益。

其二，随着社区经济的壮大，一些村庄从租地转向获利较高的建筑物业出租，其中尤以工业厂房最为常见。这些村庄利用集体积累资金（部分资金来源于征地补偿款），建好标准厂房后再出租给企业，企业则向村集体交租金和管理费。这种模式适合交通便利且有足够积累资金的村集体，如湖州开发区陈板桥村利用33亩村级留用地建成2.1万平方米标准厂房及5000平方米与之配套的职工宿舍楼，每年租金收入达200多万元。湖州市吴兴区环渚乡邵家墩村利用村级留用地投资建设的2980平方米综合大楼、4539平方米标准厂房，年租金达50万元。台州市椒江区富强村，目前村集体经济收入的500多万元中标准厂房的租金收入占了一半。台州市经济开发区界牌头村，自1993年以来利用村留地开发的商业店面、菜场等，目前年租金收入已达535万元。

其三，除工业厂房外，随着城市化进程的不断发展，由城郊村提供的商铺、酒店等服务型物业形态也在不断增加。杭州市拱墅区阮家桥村利用申花路———丰潭路板块开发的机会，利用留用地兴建了写字楼、大型商场、超市、星级酒店等，总面积近30万平方米，引进了银泰、欧尚等知名企业。石祥路、沈半路沿线各村（社）利用各种资源，兴建引进各大知名汽车品牌4S店，成为杭城著名的购车街区，其汽车销量占全市销售总量的80%。

村庄的区位对其经营的物业形态影响很大：位于城市中心区的社区倾向于经营酒店、商铺、商场等服务业物业，离集镇和工业功能区较近的村庄则建造标准厂房、民工公寓、店面房出租，位于城市远郊的村级集体经济则以厂房、仓库物业为主。留用地政策为村集体发展物业经济提供了合法的土地资源。地方政府在征收（征用）农村集体所有土地时，提供给被征地村（居）民集体经济组织一定数量的建设用地，鼓励村（社区）发展集体经济，使被征地村民有更多机会分享土地增值收益，减少征地压力。

另外，土地整治政策也为盘活闲置资产，发展集体经济提供了契机。借村庄整治之机，一些地处城郊的村庄对集体的旧办公用房、会堂、学校、厂房、仓库等以及农户废弃宅基地，以改建、新建物业房产的形式进行盘活，增加物业租赁收入。位于绍兴城南的越城区骆家葑村2005年收购了占地60亩的原镇属企业，通过公开招标以年租金68万元出租了其中42亩土地，剩余土地上建造的标准厂房年租金达72万元。2008年，该村购得村内两家企业，翻建标准厂房1万多平方米，每年又增加80多万元租金收入。峡山村借“空心村”整治之机拆除违章建筑，扩建农贸市场800多平方米，市场摊位出租使村里年增加收入25万元。

（三）发展“物业经济”成为各地扶持村级集体经济的主要举措

以物业租赁为主要形式的村级集体经济也存在一些问题：首先，部分村（社区）的物业项目投资强度较大，对于一个村来说，资金筹集困难；其次，各村（社区）各自为政，相互间缺少交流和统筹规划，资源难以共享。具体到留用地政策，土地征用一般是根据城市规划、土地利用总体规划分批次进行，留用地不可能集中划定。零碎开发的留用地块影响土地资源的合理利用和招商引资。同时，由于资金、规划等原因，被征地村庄所开发的房产往往难以满足城市规划总体要求，为城市管理增加了难度；再次，良好的区位使得一些村庄通过物业获得了稳定收入，但这需要相对发达的工业或商业做依托，并有明显的地缘优势。而众多的偏远山村，明显不具备这样的条件。

为解决上述问题，浙江省有关部门出台了“打破地域界限、相对集中供地”的政策，发展“联建物业”和“异地物业”，以使这类村庄有机会分享城市化进程带来的土地增值收益，拓展村级集体经济的发展途径。

所谓“异地物业”政策，是指宅基地、废弃矿山复垦后获得的新增建设用地指标，在本村域内难以使用的，村级组织可通过乡镇政府协调，置换到城镇、工业功能区等区位条件较好的地方供村里发展物业经济。平湖市南浔区和孚镇复乐村利用复耕项目指标置换，在长超集镇规划区内获得1000平方米土地，建造物业用房3110平方米，年租金收入10多万元。

所谓“联建物业”，是一些区位条件较差、资源不足的经济薄弱村，在政府部门统筹下，按照“统一规划、统一建设、统一管理”的要求，以县域或乡镇（街道）为单位，集中若干个村的集体资金和集体留用地、宅基地整理复垦节余的建设用地指标，在城镇、工业功能区等区位条件较好的地方建造或购置标准厂房、街面商业用房，增加村级集体资产和物业租赁收入。宁波市余姚市小曹娥镇曹娥、建民等村，利用村级围涂土地指标，共同投资兴建了2000多平方米的外来民工公寓和2000多平方米的标准厂房，出租给企业后各村集体每年可获得10多万元的稳定收入。平湖市新仓镇的7个村共同投资1400多万元在镇工业园区“车业创业孵化中心”内，开发了以标准厂房、街面房和民工公寓为主要类型的物业，平均每村每年获益20多万元。

“联建物业”主要采取共同组建公司的方式进行管理，一些地区还专门成立了政府性公司。绍兴市的“联建物业”采取镇级统筹、“有地出地、有钱出钱”各村合作的方式。该市首个总建筑面积达4.9万平方米的村级异地联建物业园区由绍兴县平水镇政府经济实业公司牵头，平水、王坛和稽东3个山区镇的24个经济薄弱村联合在平水镇共同开发建设。2011年，绍兴县兰亭镇的7个村通过土地、资金入股共同组建了一家股份有限公司，建设了一家建筑面积4360平方米的综合市场。绍兴县马鞍镇的17个村利用征地补偿金，出资1.45亿元在镇工业区内投资的标准厂房年均可获783.5万元收益，采取的也是这种管理方式。与绍兴的镇级实业公司不同，磐安县于2012年以农业局为主成立了农村集体经济发展公司，集中各级财政对村级集体经济的各类扶持资金1800万元建设工业厂房，购置商业用房等，这一“县级农村集体经济物业园”试图通过出租物业和土地增值等方式为农村集体经济发展筹集资金。

经济发达地区土地市场价值充分显现，集体经济收入的来源主要为集体土地的出租、出让和开发，或依靠在集体土地上修建厂房、开发物业获取投资性收益。尽管已经积累了不少经验，但是，浙江省村级集体经济的发展仍然存在一些问题：

（一）增收渠道不宽，收入差距巨大

因为收入比较稳定，“以地生财”、经营物业的方式近年来已成为浙江省一些城郊村发展村级集体经济的重要选择。根据台州市椒江区白云街道村级集体经济收入的明细来看，80%以上的收入来自厂房出租、场地租赁、房屋出租收入和农业发包收入。

但“物业经济”的适用范围十分有限，目前，集体收入较好的村主要依靠区位优势，城中村、城郊村的集体经济收入远远高于其它村。留用地安置也只适用于经济发达、房地产市场活跃，而且村集体有较强经营管理能力的地区。否则，村集体即使拿到了留用地指标，仍然可能会因为资金缺乏、管理能力不足，或者开发决策失误等原因，难以获得预期收益。2014年台州市椒江区年收入最高的界牌头村，总收入超过1000万元。同一年全区尚有18个村集体经济收入在3万元之下，这些村庄集体组织收入主要依赖政府财政支持。

除了物业收入外，村集体直接来自农业的收入主要是土地承包经营权流转带来的承包费和租金。但目前学术界对村集体扮演的这一角色存在争议，一些学者认为，虽然理论上讲，促成土地流转的中介和协调人收取部分费用有其合理性，但村委会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，它不应凭借这一地位获得代理收入甚至截留土地流转收益（孔祥智、刘同山等，2013）。而土地股份合作社目前还存在产权模糊、管理松散、信息不对称、土地流转困难等问题（解安、周英，2016；刘成良、孙新华，2016）。另外，由于浙江省人均耕地面积较小，来自土地规模经营的收入显然增长空间有限。

同时，远离城市的经济欠发达村庄通过异地购置物业的方式发展集体经济，意味着资金从农业领域流向非农领域，从欠发达地区流向发达地区。从长远来说，是不利于当地产业发展的（谷晓坤，2016）。同时还必须承认，一些偏远的山区村庄不仅当地没有可实施的物业和资源开发项目，异地置业的条件也不具备。

（二）“物业经济”的发展空间变窄

首先，“物业经济”对劳动密集型产业的依赖程度很高，但浙江省的劳动力密集型产业正在面临转型升级问题。以较早开始发展村级“物业经济”的绍兴市为例，该市的主导产业纺织业正面临劳动力成本不断上升的压力，已有不少企业向其他地区转移生产基地，而这显然会影响依靠厂房、民工公寓出租而生存的“物业经济”。此外，蓬勃兴起的电商模式使商业用地的需求不断下降。

其次，浙江省目前正面临着土地资源日渐稀缺的局面，物业用房建设越来越受到用地指标的制约。前几年一些区位较好的土地经过乡镇（街道）、村（居）分散开发，已经所剩不多。以土地整治、农民集中居住后节余出的土地作为集体资产，是浙江省农村目前的普遍做法。但土地增量的潜力是有限度的。部分集体经济组织虽然拥有留用地指标，但因种种原因指标难以落地。

在国家的土地政策越来越严的情况下，一些地区打政策“擦边球”发展集体经济：在合法建设用地审批手续复杂的情况下，采取“曲线救国”的办法以规避国家土地政策。由地方政府或村集体出资进行水、电、路、电信网络等基础设施建设，然后招商引资吸引企业入驻工业园区。

不进行征地，也不改变土地所有权性质，直接把工业化、城镇化带来的土地增值收益留在乡、村集体内部的做法，确实保障了农村集体和个人的土地权益，但同时也给土地用途管制、基本农田保护等带来一定的隐患。另外，村集体出租物业的方式尽管有可能为村庄带来稳定的收入，但同时也可能给低小散的落后产能提供了机会，给企业安全生产、环境保护、产品质量监管带来较大压力。2015年11月，绍兴市钱清镇专门出台意见，加强对村级物业用房的管理，以巩固“五水共治”、城乡环境卫生整治特别是“低小散”企业整治的成果。近年来，随着“两新”工程的推进，一些零散分布的企业逐步向工业园区集中，村级地租和物业收入将会进一步减少。

（三）“政经不分”的管理体制下集体经济组织的资产经营功能难以发挥

首先，一些村干部缺少发展村集体经济的激励和能力。实践中，村集体经济组织始终兼具经济发展和社区服务双重功能（凌燕，2016），作为集体经济发展主体的村经济合作社管理者大都由村“两委”成员兼任。发展集体经济是存在经营风险的，对于村干部来说，经营成功了，受益者是广大村民；如果经营失败，不仅村集体有可能留下很难化解的债务，本村村民的抱怨也令人难以承受。“物业经济”近年来已成为发展村级集体经济的重要选择。

“物业经济”通常以制造业和服务业的发展为依托，而这有赖于招商引资的成效。由于村干部缺少激励，加之资金不足、人才匮乏，部分村庄招商引资的成效并不如人意。尽管区位优势是发展集体经济的良好条件，但仍有部分紧邻县城驻地的村庄，在土地被大量征用后，村集体没有有效利用土地补偿金进行投资，只是把钱放在银行吃存款“利息”。也有些村庄因为村民对村干部缺少信任，不仅农户家庭承包地的征地款被直接派发到农户，甚至连公地的征地款也全部分掉。这样一来，村组干部的确没有机会摸到钱，但村集体也不能从中获益（贺雪峰，2011）。

就浙江省已经开发出来的村级物业看，尽管各地已经出台了建设用地指标可置换、集中等政策，但一些被征地村庄仍倾向于在本村和周边区域开发留用地，一些村建厂房和商服项目存在投资强度低、规模小、容积率低、物业管理水平差以及配套设施不完善等问题。

其次，村级集体经济存在管理不规范的问题。农村集体经济普遍存在的产权不清晰、管理不规范、不透明等问题，使少数村干部有机会利用管理漏洞侵占集体利益。

（四）从理论上看，发展村级集体经济还有一系列问题没有解决

首先，在各地原有的村办企业已经改制的情况下，重新强调由村集体经营属于“全体村民”的经济实体，是否恰当？现实是，多数村级集体经济组织已退化为单纯的土地发包方，基本上不再具有“集体经营”的功能（熊彩云，2015）。其次，发展村级集体经济的主要目的是兴办村庄公益事业以及改善村民福利，在统筹城乡发展、国家资源不断向农村输入的大背景下，发展村级集体经济的理由似乎已经不太充分。再次，随着外来人口不断增多，农村社区人员结构日益复杂，经济发达的村庄按“村籍”分红的原则也面临公平性的质疑。在集体经济积累逐渐增加以后，发达地区保留集体股的做法在集体组织变更重组时还面临再分配、再确权问题。最后，发展集体经济是存在经营风险的，一旦物业投资利润降低、经营不善或不可持续时，集体经济组织如何退出经营以保障农民利益也需未雨绸缪。

对浙江省部分地区进行的调研表明，村级集体经济的实现形式虽有差别，但总起来说，其收入主要来自资源性收益，土地无疑是农村集体经济最为重要的生产资料。对自然资源、农业基地等集体资产进行直接经营的传统方式正在发生改变，发包、租赁、入股等为主的间接经营方式越来越多地被采用；土地的非农收益在农村集体经济的地位日益重要，物业经济收入在村级集体经济发展中扮演重要角色。“经营土地”已成为发展壮大村级集体经济的直接途径。

需要注意的是，尽管基层干部已经在实践中探索出了一些新的实现形式，但村级集体经济发展仍然存在不少问题，具体表现为收入来源比较单一，多年来集体经济发达的村庄基本上是遵循“以土地起步、以物业经营为主”的经营模式，并被后发地区的农村所模仿。但是，在土地资源日渐稀缺、劳动力成本不断上升，以及产业升级转型的大背景下，这种严重依赖劳动密集型产业的“建厂收租———以地生财”的集体经济发展之路难免越走越窄。

上述经验的启示是，农村土地集体所有制是保障村级集体经济发展的基础，村级组织的农地调控权已成为它汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共服务的基本资源（毛丹、王萍，2004）。与此同时，欠发达农村地区应清醒地认识到发展农村集体经济的艰巨性，量力而行，妥善处理一些历史遗留的债务问题，控制和压缩村级非生产性开支，兴办公益事业和村民福利要量力而行，努力防止产生新的不良债务。不具备条件的村庄，不能强求发展村级集体经济（韩俊、张云华，2008）。事实上，在发展集体经济的压力下，一些村庄甚至热衷于向对口帮扶部门、企业和社会寻求“捐赠”。

近年来，浙江省的村集体用于各项社会事业的支出有不断增加的趋势。在统筹城乡发展的大背景下，各地应建立制度化的财政转移支付制度，保障村级组织的正常运转，同时激励和引导社会力量投资村级公益事业，逐步建立财政投入主导制，降低村集体经济组织配套比例。

文章来源：《财政科学》2017年第6期