小杠杆撬动解决大问题 支持起诉推动解决"外嫁女"维权难题

2021年8月26日,承办检察官、承办法官共同前往某村民委员会进行走访座谈。
 

　　党的二十大报告明确提出,要全面推进乡村振兴。近年来,伴随农村集体经济组织的蓬勃发展,因集体收益分配导致的纠纷也日益增多。集体经济组织成员的资格认定,特别是“外嫁女”等特定群体的利益保护,成为乡村治理中的一道必答题。

　　拿到判决书的那一刻,陈丽长舒了一口气。尽管在她看来,被确认为集体经济组织的一员并不意外,但历经了与村委会、妇联、街道等的反复沟通、交涉,直至检察机关支持起诉“出手”相助,这一路长跑,很是不易。

　　于当下来看,陈丽的个体遭遇并非罕见。近年来,随着农村集体经济组织的经济实力日益壮大,集体经济组织成员权益备受重视,作为享有权益之必要条件的集体经济组织成员资格,成为利益诉求的关键,这一情况集中体现在一些自本村“嫁出去”的女性村民身上。

　　在实务界看来,在农村集体经济组织成员资格认定缺乏明确法律规定的前提下,这起发生在陈丽身上、由江苏省南京市高淳区检察院支持起诉的小案,为依法维护农村“外嫁女”成员权益提供了一种参考,在全面推进乡村振兴的时代命题中,意义重大。

　　“基本上把村上的人都得罪了”

　　“经村民小组会议决议,本村空挂户和外嫁女不享受征地补偿款。”2021年2月,南京市高淳区某城郊村八组在村里张贴公告,公示该村太安圩水面征收补偿款分配名单,名单上的每人可以获得8000元补偿。

　　所谓“外嫁女”,泛指原为农村集体经济组织成员,因与外村人结婚等情况,依村规民约被取消原集体经济组织成员资格,进而无法享有原集体经济组织中的土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地使用权、征地补偿款分配权等权益的一类女性群体。

　　上述公告让陈丽感到不满。“这意味着,村里人把我撇了出去,八组再有荒地征收,相关补偿就和我‘无缘’了。”

　　陈丽一家是八组的老户。她回忆说,除了上大学那会儿,她把户口迁了出去,毕业时就迁了回来,自此之后,户口就再也没动过。大学毕业后,陈丽去了苏州工作,后因家庭矛盾,陈丽最终和前夫分道扬镳,与前夫生下的女儿留在了陈丽身边,户口也随她迁入了八组。

　　2019年,政府征收了村里的大部分土地,陈丽的承包地也在征收范围内。作为补偿,陈丽母女二人收到了政府给付的土地补偿费等费用。

　　“为什么之前有补偿,而这次就没有?”面对陈丽的质疑,八组组长解释说,2019年的那次征收后,八组以参与村里实际生产生活为标准,重新确定了集体经济组织成员名单,“外嫁女”和“空挂户”不再具有村集体组织成员资格。

　　“2019年拆迁的时候,村里给了陈丽和她女儿补偿,并办理了失地农民保险。相当于那时候,一次性地‘买断’了她们的集体经济组织成员权益。这次征收的是原来八组的一些荒地,我们是以重新确定的成员名单作为分配依据,陈丽早在10年前就已经不在村里居住了,不在成员名单当中。”在组长看来,不能什么都扣上“外嫁女”的标签,这是村民自治的范畴,村里不存在歧视外嫁人员的问题。

　　据介绍,八组总共有20多户,多数都是亲戚关系,陈丽的父亲也曾担任过组长。一次开会时,陈丽的父亲曾明确认可“外嫁女”不属于村里人员的说法。“村里的卫生防疫、集体事务需要每家每户出力,她们一直在外,都没有参加过,不能光享受权利,不承担义务。这是村里荒地的补偿款,是出力成员的劳务费用,不能说因为户口还留在村里,就有待遇。”组长说。

　　“这是大家集体讨论通过的,每户都有代表签字。”组长特别提示的这句话,更是刺激了陈丽的敏感神经。

　　“我和村里其他的男性没什么不同。”陈丽说,“如今,村子里的年轻人很少会留在村里,都是在附近的城镇或是更远的地方打工挣钱。村里的集体事务都是老人在干,我父母也一直在八组,也出过力。说是按实际生产居住为标准进行分配,可村里常年在外的男性和他们的子女却没有受到影响,这就是不公平。”陈丽说。

　　之后,陈丽向村委会反映情况。但村委会认为,相关土地属于八组集体所有的土地,补偿分配应由村民小组会议讨论决定,村委会无权干涉。

　　陈丽不服气,又陆续向妇联、街道办以及南京市政府“12345”政务热线平台投诉。相关部门都承诺协助调解,但是一直没有下文。

　　“基本上把村上的人都得罪了。”陈丽说,“我要求参与到分配中,就意味着别的村民‘碗里的饭’就要匀出一些来,但之前村里是承认我们的,大家也没有提出过反对意见,这次八组变了规矩,我不服这口气。”尽管对簿公堂会引起村里人的议论,但陈丽还是一纸诉状将村委会和八组告上了法庭,要求确认其与其他村民享有同等的征收补偿款分配权。

　　支持起诉,小杠杆撬动解决大问题

　　在以往“外嫁女”维权案例中,检察机关支持起诉的“身影”并不常见。尽管支持起诉制度并不是一种刚性的公权介入方式,但在实务界看来,高淳区检察院的“出手”意义不凡,释放了积极信号——既是借检察机关的法律监督推动司法共识的形成,有助于这一类问题在诉讼程序中顺畅地得以解决,也是通过司法裁判的宣示引领,带动案涉村集体经济组织成员,乃至一定区域范围内人员的理念更新,促进社会治理现代化。

　　李海杰,南京市高淳区检察院第三检察部主任。在高淳区“12345”政务热线平台,他第一时间注意到了陈丽的境遇。

　　“法律规定的村集体组织成员权益的落空,源于对陈丽的集体经济组织成员资格的否定。”李海杰向记者介绍,尽管法律规定了确认农村集体经济组织成员的原则和程序,但过于笼统抽象,并未有专门法律详细规定集体经济组织成员的认定标准。

　　“虽然村民自治是村集体事务管理的基本原则,但是根植于农村社会的乡土性,村民集体决议难免会受到传统习俗影响,也不免存在侵犯妇女、儿童权益的情况。”他说。站在社会传统的角度,陈丽陷入困境与传统婚俗观念不无关系。长期以来的“从夫居”婚俗,导致女子在结婚后,往往会将户口迁入丈夫家中,融入丈夫一方的村集体经济组织当中。

　　为慎重起见,李海杰走访了八组,了解村民的实际生产生活情况。他注意到目前村里的年轻人普遍在外打工,不以村里土地为主要收入来源。他向记者表示,在村里同类男性成员均没有丧失成员资格的情形下,陈丽虽已外嫁多年,但户籍和承包土地均在原集体经济组织内,也未在夫家分得土地,不应被取消资格。

　　查阅了类案的司法裁判,李海杰发现各地裁判结果却并不一致。陈丽的诉求有无法律依据?这在高淳区检察院民事检察部门引发了激烈讨论。

　　“成员资格是个体与组织之间建立起法律关系的纽带,村民据此平等地享有村集体财产上的权利,不能简单以是否以土地为基本生活保障作为成员资格的判断标准。”

　　“随着时代发展,村民走出去,到城市发展是正常现象,应统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系,还有成员家庭以往为集体经济做过的历史贡献。”

　　“在村里,年轻人普遍不以土地为主要收入来源,在确定集体组织成员名单时,一定要注意分配的公平性,防止侵犯妇女、儿童的合法权益。”

　　……

　　伴随着一系列的思考与探讨,支持陈丽维权的观点形成了一致意见。

　　检察机关是法律监督机关,但要以何种方式介入呢?这个问题曾一度困扰着李海杰。“一般情况下,检察机关支持起诉发生在诉讼行为发生之前。”他说。

　　李海杰把这个疑问汇报给了高淳区检察院副检察长陈强。陈强认为,“支持起诉不一定局限于诉讼前,只要当事人向我们提出申请,符合诉讼存在困难的情形的,我们都可以支持其起诉。”在他看来,“外嫁女”的确认份额诉求,势必会影响其他村民的“收益”。正因如此,不少村民小组、村委会不愿触犯“众怒”,替她们出头。即便赢了官司,“外嫁女”也可能会遭受村民的“白眼”,检察机关的支持无疑能够减少这个阻力。

　　“要给弱势者以帮助。”南京市检察院第六检察部主任张英姿同样持支持的意见。

　　“支持起诉主要是针对社会弱势群体不会、不敢、不善运用法律手段维护自身合法权益的情况,这种诉讼能力的欠缺不仅仅局限于维权意识、法律知识的不足,传统习惯和乡土社会的舆论压力给‘外嫁女’造成的心理压力同样也会让她们诉讼权利的行使受到妨碍。”她说。

　　“《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,要强化法律在维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。支持起诉未尝不是推动相关问题解决的一种有益尝试。”在张英姿看来,支持“外嫁女”起诉具有“类公益”的属性和重要的社会价值引导意义。

　　2021年8月,高淳区检察院向法院发出支持起诉意见书,支持陈丽所主张的享有征收土地补偿款分配权的诉求。最终,判决采纳了检察机关的意见。

　　判决下发后,高淳区检察院还对此案给予持续的关注,主动深入村委会走访座谈,在尊重村民自治原则的前提下,提出了加强对农民基本财产权利、农村“外嫁女”合法权益保护的具体意见,得到了村干部和村民的充分认可和积极配合。

　　从一个到一类,“外嫁女”权益保护亟须补齐制度短板

　　于陈丽而言,检察机关的能动履职,实实在在地助力了问题的解决,但对其他“外嫁女”而言,这种维权仍面临不确定性。特别是“外嫁女”所产生的符号、标签,往往让矛盾转移至男女平等的抽象话题上,忽略了在农村集体经济组织层面对问题进行深入考量,这不仅激化了矛盾,也无益于问题的解决。

　　回溯历史,农村集体经济组织是在农村统分结合的双层经营体制下,以集体所有土地为生产资料,实现集体成员民主管理并服务于单位成员的经济组织。1982年《中华人民共和国宪法》首次提出了农村集体经济组织的概念,并赋予了农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权。

　　记者了解到,集体经济组织成员身份的确认,直接涉及一系列财产权益,如承包土地、申请宅基地、分配集体收益等,在一些地方,农村集体经济组织成员由村民自主管理——新增成员要通过组织成员的民主表决来实现。由于集体经济组织成员资格的认定缺少明确统一的标准,导致不同地方的农村集体经济组织的处理方式差异很大。实践中,不少地方并不是适用单一的户籍标准,而是采取了综合多种因素予以评价后的复合标准,一般以是否在集体经济组织生产、生活,户籍是否在集体经济组织所在地,是否以土地作为生活保障等来综合认定成员资格。

　　客观来讲,参考、限制条件越多,就意味着集体经济组织成员资格的认定越“保守”,其实,这种“保守”的认定也有着现实考量。如果成员资格认定标准宽松,集体利益的蛋糕就容易被“摊薄”,这不利于保障其他成员权益,也不利于农村集体经济组织的健康发展。

　　记者注意到,在当下,农村集体经济组织成员往往较少承担具体义务,特别是在城中村、城郊村,可耕种的土地越来越少,不少土地转化为了第二、第三产业的生产用地。一些“外嫁女”提出权利诉求时,往往是在一些土地征收、大项目临近开发的时间节点,村集体经济组织往往会以不具备成员资格为由拒绝其参与利益分配,以“守”好集体利益。即便进入了司法程序,面对村民自治“多数决”的民主程序,司法机关也很难作出法律上的评价。

　　其实,近年来,在社会政策与司法理念层面,不乏保护“外嫁女”的善意与要求。

　　2016年,中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出,成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女合法权益。

　　2018年,民政部、中央组织部、中央政法委等七部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。该意见指出,要回应社会关切,对侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶女性合法权益等突出问题进行抵制和约束。

　　2018年,最高法发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》,指出要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题,防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利,依法依规保护农村外嫁女、入赘婿的合法权益。

　　2021年年底,全国妇联发布第四届“依法维护妇女儿童权益十大案例”,案例中的“支持‘外嫁女’获同等村民待遇案”明确昭示农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费,但不能侵犯集体经济组织成员同等享有土地补偿费分配的权利。

　　如今,伴随着实践与探索,“外嫁女”权益保护迎来新的契机。2022年5月6日,全国人大常委会公布2022年度立法工作计划,农村集体经济组织法被列为初次审议的法律案。

　　这部法律被赋予众望。2022年全国两会期间,全国人大常委会委员、全国妇联原副主席邓丽在接受媒体采访时建议,将认定成员资格纳入正在起草的农村集体经济组织法。“通过立法建立认定成员资格的统一标准,已迫在眉睫。”她说,“在农村集体经济组织法中规定集体成员资格的认定标准,对于切实保障集体成员合法权利具有重要意义。”

　　法与时转则治,治与世宜则有功。在传统婚俗观念与现代法治秩序之间,农村集体经济组织成员资格认定该如何进行制度设计?这考验着立法者的智慧,也检验着法治所具有的固根本、稳预期、利长远的功能与价值。

　　(文中当事人为化名)

[责任编辑：刘彬]