发展壮大新型农村集体经济 建设宜居宜业和美乡村

　　——制定《农村集体经济组织法》意义重大
 

　　为了明确发展新型农村集体经济，更好体现农村集体产权制度改革成果;保障农村集体经济组织成员权利;规范农村集体经济组织运行管理，加强对农村集体经济组织的监督管理等，2022年5月6日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，《中华人民共和国农村集体经济组织法》被列为初次审议的法律案。2022年12月30日至2023年1月28日，《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》公开征求意见。2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案二次审议稿)》进行了审议。2023年12月29日至2024年1月27日，《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案二次审议稿)》公开征求意见，备受社会各界关注。
 

　　农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度，对于维护好广大农民群众根本利益，实现共同富裕等具有重要意义。《中华人民共和国农村集体经济组织法》(《以下简称农村集体经济组织法》)旨在切实解决农村土地集体所有权受到侵害的问题，为农村经济组织架构与运营模式提供规范性指引。同时，此法还将加强集体经济组织的内部管理，优化资源配置，为农村经济组织的运营提供坚实的法律支撑，激发农村经济的发展活力，保障农民合法权益，对于促进农村经济社会的全面进步和维护农村社会的和谐稳定具有重大意义。长远来看，该法的实施将对我国县域经济的健康发展产生深远的影响。
 

　　一、制定《农村集体经济组织法》的背景及基础
 

　　《农村集体经济组织法》受到党中央、国务院高度重视。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出:“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”2017年和2018年的中央一号文件连续提出：研究制定《农村集体经济组织法》，赋予农村集体经济组织法人资格。2022年，党的二十大报告要求：深化农村集体产权制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，保障农民财产权益，发展壮大新型农村集体经济。2023年，中共中央、国务院《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出：“巩固提升农村集体产权制度改革成果……探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”2024年3月5日，国务院总理李强在《2024年国务院政府工作报告》强调：“稳步推进农村改革发展。深化农村土地制度改革，启动第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点。深化集体产权、集体林权、农垦、供销社等改革，促进新型农村集体经济发展。着眼促进农民增收，壮大乡村富民产业，发展新型农业经营主体和社会化服务，培养用好乡村人才。”
 

　　制定和实施《农村集体经济组织法》已经具有良好的实践基础。2018年1月2日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布。《意见》要求深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革……研究制定《农村集体经济组织法》，充实农村集体产权权能。《中华人民共和国宪法》第八条明确规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。《中华人民共和国民法典》第九十六条明确规定农村集体经济组织是特别法人，是独立的民事主体，这就从国家法律层面确立了农村集体经济组织的法律地位，为制定我国《农村集体经济组织法》提供了基本的法律遵循。2020年，农业农村部制定《农村集体经济组织示范章程(试行)》，成为农村集体经济组织规范运行的重要法理依据，全国20多个省(自治区、直辖市)先后制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例等地方性法规，为全国性立法提供了可供参考的地方立法经验。农业农村部资料显示，截至2022年3月，全国农村集体产权制度改革阶段性任务完成，清查核实农村集体土地等资源65.5亿亩，集体账面资产7.7万亿元，农村集体经济组织成员9亿人，登记赋码的农村集体经济组织约96万个(其中，村级57万个，组级39万个，乡级864个)。这些改革举措为农村集体经济组织立法提供了坚实的实践基础。
 

　　二、实施《农村集体经济组织法》将给农村带来巨大的影响
 

　　作为夯实农业农村法治建设的重要一环，《农村集体经济组织法》对于巩固完善社会主义基本经济制度，为农村持续发展提供了坚实的法治基石，为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供支撑和保障。《农村集体经济组织法》的实施，将在激发我国广大农村的发展潜力和动力，加强农村社会治理体系以及提升农村社会治理能力，规范农村集体财产的经营管理和相关制度，维护广大农民集体成员财产权益、实现共同富裕，推动城乡融合发展，维护农村社会稳定等方面发挥积极作用，为建设宜居宜业和美乡村带来巨大影响。
 

　　第一，激发我国广大农村的发展潜力和动力。
 

　　《农村集体经济组织法》的实施是我国农村经济发展的一个重要里程碑，其不仅为农村集体经济组织提供了法律保障，更激发了农村发展的巨大潜力，推动农村经济的持续、健康发展，为农民创造更加美好的生活，持续改善农村人居环境，建设宜居宜业和美乡村。
 

　　《农村集体经济组织法》在立法层面明确了我国农村集体组织的市场法人地位，彰显了我国农村集体经济组织的战略价值和支撑作用，对农村经济市场经营主体的崛起所产生的积极影响。该法律明确了农村集体经济组织在市场经济中的地位和角色，不仅为它们提供了平等参与市场竞争的机会，在国内市场竞争中发挥作用，还具备了在国际市场上一展身手的基础，而且可以更加自主地开展经济活动，扩大生产规模，提高产品质量，吸引更多的投资和市场资源。
 

　　《农村集体经济组织法》将激发农村发展潜力，推动农村经济持续、健康发展。农村经济市场经营主体的崛起，农民将从中受益。一方面，这些经营主体将为农民提供更多的就业机会，帮助他们实现就近就业，增加收入来源。随着农村经济的繁荣，农产品的市场需求不断增长，将为农民带来更多的增收机会。另一方面，农村集体经济组织在激烈的市场竞争中，持续提升自身的竞争实力。经过一段时间的摸索和发展，我国农村地区必将培育出一批充满市场活力和竞争力的农村经济市场经营主体，这些经营主体势必推动农村及其周边地区的特色产业发展，形成产业链，有助于推动农村经济的结构调整和产业升级。另外，在《农村集体经济组织法》的引导下，农村集体经济组织将更加注重科技创新和品牌建设，提高农产品的附加值和市场竞争力。农村集体经济组织能够根据市场需求和自身优势，灵活调整产业结构，推动农村经济多元化发展，提升整个农村经济的质量和效益，增强其凝聚力和活力，进一步发挥其在农村经济发展中的作用。
 

　　《农村集体经济组织法》还明确了政府的支持措施，包括资金、税收、公共支出计入成本、金融、土地、人才等方面的政策扶持，农村集体经济组织在发展集体经济的过程中获得更多的政策支持和资源保障，有助于进一步激发我国广大农村的发展潜力和动力。
 

　　第二，加强农村社会治理体系以及提升农村社会治理能力。
 

　　《农村集体经济组织法》将加强农村社会治理体系、提升农村社会治理能力，规范农村集体财产的经营管理和相关制度，为农村集体经济组织在乡村治理和农村经济发展中发挥更大作用提供了有力保障。
 

　　《农村集体经济组织法》明确了立法宗旨、适用范围、法律地位、组织原则、职能职责、特别法人、权益保护、主管部门等，进一步明确了农村集体经济组织在乡村治理中的重要地位。规定了农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项，为农村集体经济组织的运行提供了清晰的法律依据。农村集体经济组织可以依法出资成立集体经济法人、农民专业合作社等市场主体，在法律上拥有了更多的经营方式和组织形式，能够更好地适应市场经济的发展需求。
 

　　《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、义务、加入、退出等合规程序，明确了农村集体经济组织成员权利，包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、土地征收补偿权等经济权利。规范了农村集体经济组织的组织形式、财产管理和收益分配等管理体制。加强对农村集体经济组织内部管理的规范，提高管理水平，防止腐败现象发生。保障农民权益，提升农村社会治理能力，促进农村社会和谐稳定。
 

　　《农村集体经济组织法》规定了农民自愿参与、平等协商、民主决策的原则，加强了基层自治和民主管理的力度，提高村庄居民对集体经济组织的信任和支持，促进良好的村务管理，预防和解决纠纷，维护社会稳定。《农村集体经济组织法》将推动农村基层组织的建设，促进农村社会事务的有序进行。通过建立健全的内部治理机制，农村集体经济组织将更好地服务于农村经济发展和农民增收，使广大农民共享改革发展的成果，对于完善农村集体产权制度、激发农村集体经济组织的优势和农民个体的积极性具有重要意义。同时，规范村务管理，明确了农村集体经济组织与村民委员会的关系，两者均为特别法人，农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，主要负责经济事务;村民委员会是基层群众自治组织，主要负责公共事务和公益事业，两个组织在农村基层党组织领导下各司其职，相互配合，相互支持。这一规定有助于农村基层组织的建设和管理，确保农村社会事务的有序进行。
 

　　第三，推动城乡融合发展。
 

　　《农村集体经济组织法》有助于打破城乡二元结构，推动城乡资源的自由流动和优化配置，有效促进城乡资源的整合、产业的协同发展、农民权益的保护和金融支持，优化农村产业升级，为农村经济发展提供了法治保障，从而推动城乡融合发展，促进城乡经济均衡发展。
 

　　《农村集体经济组织法》促进资源共享。通过规范农村集体经济组织的管理和运作，可以促进农村资源与城市资源的合理对接和共享，实现资源优势互补，推动城乡资源要素的流动。《农村集体经济组织法》规范了农村集体经济组织的运行机制和权益保障，为农村集体经济组织的发展提供了有力保障。农村经济组织与其他经济组织之间可以通过合作、联盟等形式进行资源整合，促进城乡资源的共享与优化配置。
 

　　《农村集体经济组织法》打破城乡二元结构。农村集体经济组织法的实施可以促使农村经济组织更加规范化、市场化，促进城乡居民之间的平等化、融合化发展。城乡之间的互动将更加频繁，农村地区的发展将得到更多关注，农村居民获得更多的发展机会，在农村集体经济组织的带动下逐渐缩小城乡差距，实现城乡融合发展。
 

　　《农村集体经济组织法》推动产业升级。农村集体经济组织法的执行可以鼓励农村集体经济组织发展现代农业和乡村产业，将有更多的机会参与乡村振兴项目，通过合理规划和布局，促进城乡产业的协同发展，实现产业互补和价值链的延伸，推动农村产业结构升级，提高农业综合生产能力和经济效益，从而促进城乡产业的融合与协同发展。
 

　　《农村集体经济组织法》推动金融支持。农村集体经济组织的规范有序发展，有利于金融机构针对农村集体经济组织融资需求特点，在贷款利率、担保条件、贷款期限等方面制定差异化政策，加大信贷支持力度，向农村农业农企投放资金，支持农村集体经济发展壮大，促进城乡金融资源的合理配置，加速城乡金融融合的进程。
 

　　第四，维护农村社会稳定。
 

　　《农村集体经济组织法》的实施对于维护农村社会稳定，促进农村经济持续健康发展具有深远的意义。
 

　　农村集体经济组织是农村社会的重要组成部分，具有鲜明的地域性和集体性。长期以来，农村集体经济组织在促进农业生产、保障农民权益、推动农村经济发展等方面发挥着不可替代的作用。作为农民利益的代表，农村集体经济组织稳定健康发展直接关系到农民的生活水平和社会的和谐稳定。
 

　　《农村集体经济组织法》通过规范农村集体经济组织的运作，建立健全纠纷解决机制，确保农民的投诉或维权能够得到及时、公正、有效地解决，减少了农村社会的矛盾和冲突，为农村社会的和谐稳定提供了坚实的法律保障。作为农村经济的重要力量，农村集体经济组织发展水平直接影响着农村经济的整体状况。通过规范农村集体经济组织的运作，提高了农村集体经济组织管理水平和市场竞争力，推动了农村经济的持续健康发展。
 

　　《农村集体经济组织法》促进农民增收致富。法律规定的保护措施可以更好地保障农民的合法权益，激发农民的积极性和创造力，增强农民对集体经济组织的信心，鼓励更多农民参与集体经济组织，从而推动农民增收致富，缩小城乡收入差距，促进城乡居民生活水平的逐步接近，实现城乡居民共同富裕。
 

　　《农村集体经济组织法》关注农村人才培养与社会保障。该法对农村人才培养、就业和社会保障具有积极的推动作用。加强管理人员的培训和教育，提升农村集体经济组织管理人员的专业水平和管理能力，有助于提高组织运作效率。强化组织能力建设，解决人员流动性大和绩效考核不明确等问题，确保农村集体经济组织的稳定运行。增强农民获得感和安全感。通过规范农村集体经济组织的管理和运作，保障农民的合法权益和利益分配，使农民获得感增强，安全感提高，有利于维护农村社会的稳定。
 

　　三、展望《农村集体经济组织法》的未来工作
 

　　《农村集体经济组织法(草案二次审议稿)》公开征集意见后，引起社会各界广泛关注，仍需听取各方意见，采取一系列措施不断加以完善。一是，加强《农村集体经济组织法》的相关立法宣传、法律解释和补充工作，明确新型农村集体经济组织的运作规范和权益保障机制。二是，建立健全《农村集体经济组织法》的监督体系，加强对农村集体经济组织的监督和评估，确保其合法、规范运作。三是，加强相关配套政策的制定和落实工作，尤其是资金、税收、金融、人才等方面的政策扶持，为新型农村集体经济组织发展壮大提供更好的政策环境。四是，加强与之相关法律法规的衔接工作，使《农村集体经济组织法》与其他相关法律形成有机的联动关系，共同发挥组织法的最大效力。五是，加强对集体土地流转的监管，确保土地流转的合法性和公正性。六是，推广《农村集体经济组织法》在乡村振兴战略中的应用，推动我国县域经济高质量可持续发展。
 

　　总之，《农村集体经济组织法》的制定对于农村经济发展、农民增收和城乡融合发展具有里程碑意义。在今后的发展中，要紧紧围绕乡村振兴战略，以《农村集体经济组织法》为基础，深化农村改革，创新农村经济发展模式，激发农村内生动力，发展壮大新型农村集体经济，建设宜居宜业和美乡村。
 

　　( 作者单位：通振远，国家发改委城市和小城镇改革发展中心; 刘建新，中国集体经济杂志社 )

　　来　　 源：《中国集体经济》杂志2024年第9期