仍需在制度与技术双轮驱动中破局 ——谈一下对2025年中央一号文件的理解

　　《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》发布，这是党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。通过对比近五年(2021-2025)中央一号文件的核心内容，可清晰地梳理出政策演进的脉络及其对县域经济与乡村振兴的深远影响。2025年中央一号文件中有一些新的提法，标志着中国“三农”工作进入深化改革与制度创新的新阶段。
 

　　一、政策演进以及对县域经济和乡村全面振兴的影响
 

　　1.近五年中央一号文件的核心聚焦与2025年新突破

　　政策主题的深化。2021-2024年：以“脱贫攻坚衔接乡村振兴”“粮食安全”“千万工程经验”为核心，侧重于巩固成果与基础建设。2025年新提法：首次将“深化农村改革”直接写入标题，并与推动乡村全面振兴紧密联系在一起。可见，今年的一号文件的核心在于深化农村改革。同时，强调以“改革开放和科技创新”为动力，突出制度性重构与系统性整合。
 

　　粮食安全与产业升级。2021-2024年：重点保障粮食产量目标(如2023年提出“千亿斤产能提升”)。2025年新突破：从单纯追求产量转向“单产提升+品质优化”，通过水肥一体化、高产模式集成等技术创新实现“内涵式增长”，并首次提出“研究制定过渡期后帮扶政策体系”，推动防返贫机制长效化。
 

　　乡村治理与基层减负。2021-2024年：强调基层党组织建设与腐败整治，但操作性措施较少。2025年新举措：首次将“对村巡察”纳入中央文件，要求细化农村干部廉洁规范，并专项整治“指尖上的形式主义”，推进网格化治理“多格合一”，体现治理手段的数字化与精细化。
 

　　土地制度改革。2021-2024年：主要推进土地确权与流转试点。2025年深化：明确土地承包“大稳定、小调整”原则，扩大第二轮延包整省试点，并严格限制城镇居民购买农房与宅基地，强化农村土地资源保护。警惕资本下乡可能引发的资源垄断，维护农民权益。
 

　　2.对县域经济与乡村振兴的直接影响

　　县域产业发展的结构性升级。文件要求发展绿色农产品加工、文旅融合等产业，集群化发展特色产业，推动县域经济从单一农业向“三产融合”转型。联农带农机制创新，通过保底分红、入股参股等方式，将新型经营主体与农户利益深度绑定，促进农民增收与产业增值同步。这与即将实施的《中华人民共和国农村集体组织法》的精神一致。
 

　　城乡融合的制度性突破。文件提出“农业转移人口市民化挂钩机制”，将转移支付、建设用地指标与人口流动结合，优化要素流动，加速县域城镇化进程。延伸基础设施，推动冷链物流、客货邮融合、农村电网升级等建设，缩小城乡公共服务差距，为县域经济注入新动能。
 

　　风险防控与可持续发展。资产长效管理，全面清查脱贫攻坚形成的国家资产，建立登记台账与收益分配机制，防止资源闲置浪费，确保县域经济稳定运行。强化生态治理，要求基本消除农村黑臭水体，推进秸秆综合利用与耕地污染整治，为乡村振兴提供环境承载力保障。
 

　　二、政策实施的挑战
 

　　结合当前中国农村现状，2025年中央一号文件实施仍可能面临以下挑战与深化空间。
 

　　1.执行层面的难点和挑战

　　土地延包中的“矛盾纠纷化解”、数字治理的基层适应性、特色产业的市场风险管控仍需配套细则支持。
 

　　土地延包中的“矛盾纠纷化解”。土地承包权延包涉及复杂的利益分配，尤其在二轮延包整省试点推进中，历史遗留的权属争议、代际继承矛盾(如“老人地”与新增人口需求冲突)以及非农化使用问题频发。部分地区存在承包地边界不清、口头协议无法律凭证等问题，导致延包政策落地受阻。
 

　　数字治理的基层适应性。农村数字化基础设施虽逐步完善，但基层干部数字素养不足、村民接受度低的问题突出。部分地区推广的“数字民主”平台因操作复杂而流于形式，数据采集与隐私保护矛盾并存。
 

　　特色产业的市场风险管控。乡村特色产业同质化严重，地方盲目跟风导致产能过剩。部分地区集中发展乡村旅游但缺乏差异化定位，遭遇客源不足困境;农产品加工企业因品牌力弱，难以应对市场价格波动。
 

　　2.科技赋能的深化空间

　　科技资源下沉的路径优化。尽管文件提出“支持发展智慧农业”和“拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景”，但科技资源分布不均问题显著。东部发达地区已试点无人机植保和区块链溯源，而中西部仍依赖传统农技推广。
 

　　技术应用与本土需求的适配性提升。部分高新技术与农村实际需求脱节。某些智能监测设备因成本过高难以普及，或数据采集标准与农民种植习惯不匹配。
 

　　数据共享与生态协同机制建设。农业数据孤岛现象严重，气象、土壤、市场等数据分散在各部门，制约技术集成应用。
 

　　3.城乡利益再平衡

　　城乡利益的平衡很难精准，一刀切的做法值得商榷。文件中“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，本意是警惕资本下乡可能引发的资源垄断，维护农民权益。但实质上也可能在某一方面起到负面作用，未必能实现文件制定者的美好愿望。一方面，我国近年来很多国家文件中多次强调推动城乡要素双向有效流动，目的是打破城乡“二元制”结构，重塑城乡活力，推动城乡融合发展。宅基地是城乡资源要素之一，禁止流动，与城乡要素双向有效流动不符。另一方面，即将实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》中要求“县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内承包地、宅基地等集体财产管理和产权流转交易等的监督指导”，并未禁止宅基地产权流转交易。二者明显相悖。因此，城乡利益再平衡仍有很长的路要走。
 

　　三、系统性应对策略
 

　　1.制度创新与试点先行结合。
　　在土地延包矛盾突出地区设立“改革观察点”，探索纠纷仲裁前置程序;细化“大稳定、小调整”原则的操作细则，建立村级土地纠纷调解委员会，引入第三方测绘确权技术支持，并明确非农用地复垦补偿标准。选择数字基础较好的县域开展“全域数字治理试验区”，积累可复制经验。
 

　　2.科技赋能与人文关怀并重。
　　制定分层次的数字技能培训计划，开发适老化、方言化的智能终端界面，并建立数据安全监管框架，防止基层治理过度依赖技术而忽视人文关怀。在推广智能技术的同时，保留传统农技传播渠道(如村级广播、田间示范)，避免技术鸿沟加剧城乡差距。构建全国性示范网络，推动智慧农业综合示范区，整合高校、企业资源形成技术辐射链。设立“农业农村科技需求清单”，引导科研机构针对小农户需求开发低成本解决方案(如轻量化土壤传感器、AI病虫害识别小程序)。推广“科技特派员+本地土专家”协作模式，通过定期驻村服务解决技术落地“最后一公里”问题。
 

　　3.风险防控与市场机制联动。
　　建立“政府+企业+合作社”三方联动的产业风险基金，通过市场化运作分散经营风险，而非单纯依赖财政兜底。建立区域产业规划协同机制，设立市场风险评估预警平台，并通过政策性保险覆盖特色产业(如价格指数保险、气候灾害保险)，降低经营主体风险。推动建立县域级“农业数字中枢”，整合涉农部门数据资源，并向经营主体开放接口;同时探索“数据合作社”模式，允许农民以数据要素入股获取收益。对采用智能农机、水肥一体化技术的农户给予叠加补贴，并探索“技术入股”模式，吸引社会资本参与科技转化。
 

　　2025年中央一号文件标志着中国乡村振兴战略从“基础巩固”转向“制度创新驱动”的新阶段，完成从“补短板”到“强动能”的范式转换。其核心在于通过深化改革释放县域经济活力，以科技与治理现代化破解传统农业社会的结构性矛盾。但是，2025年中央一号文件的实施，仍需直面农村社会复杂性带来的执行阻力。其成功关键在于：继续深化改革，破除发展中的人为设置的障碍，同时以科技赋能为杠杆撬动传统农业转型。通过精细化政策设计弥合制度缝隙，以科技资源下沉激活内生动力，最终构建起“政府引导-市场主导-农民主体”的可持续振兴模式。这一过程中，既要避免“技术万能主义”的陷阱，也要防止制度空转导致的政策衰减，方能在改革深水区实现突破。
 

　　未来，如何在政策落地中平衡效率与公平、传统与现代，将决定中国式农业农村现代化的最终成效。