上海发展壮大新型农村集体经济的探索与实践

　　发展壮大新型集体经济是推动农村共同富裕的重要战略举措。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，把壮大集体经济作为一项重要举措。2018年中央一号文件以及《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》要求“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”“发展新型农村集体经济”。党的十九届五中全会强调“发展新型农村集体经济”。2021年中央一号文件提出，要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。党的二十大报告再次强调，发展新型农村集体经济。这些都充分说明党和国家对于新型集体经济在乡村振兴和农村共同富裕中的重要作用有着全面系统的认识，进行了全面部署。如何正确认识农村集体经济，怎样推动新型集体经济发展壮大，不仅关系到农业农村经济发展，也关系到农村改革和乡村治理的成效。
 

　　一、准确认识新型农村集体经济的内涵特征和目标任务，增强发展壮大新型集体经济的紧迫感和责任感
 

　　产权制度是市场经济的基石。我国农村产权制度是有中国特色的制度安排，农村承包地、宅基地等资源和集体经营性资产都属于集体所有。党的十八大以来，国家全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。通过改革，清查核实农村集体资产7.7万亿元，集体土地等资源65.5亿亩，确认9亿人农村集体经济组织成员身份。据农业农村部最新统计，目前全国共有村集体经济组织53.2万个，其中有经营收益的村集体组织41.9万个，占79%。
 

　　从全国层面来看，目前农村集体经济发展面临一些制约。一是地区发展不平衡。东部地区农村集体经济收入远高于西部地区，东部不乏“亿元村”，西部依然存在“空壳村”。二是可持续性不足。不少农村经营性收入占比不高，一些资源仍在“沉睡”、有待“唤醒”。三是“三资”管理不够规范。对集体资产、资金、资源的管理还不够科学民主。
 

　　所谓新型集体经济，是指在农村地域范围内，以农民为主体，相关利益方通过联合与合作，形成的具有明晰的产权关系、清晰的成员边界、合理的治理机制和利益分享机制，实行平等协商、民主管理、利益共享的经济形态。传统意义上的农村集体经济主要是劳动者的劳动联合，而新型集体经济不仅包括劳动者的劳动联合，还包括劳动与资本、技术、管理等联合。集体经济作为社会主义公有制经济的重要组成部分，在市场经济条件下以何种形式得到有效实现，是全面推进乡村振兴绕不开的重要议题。
 

　　新型农村集体经济，新就新在不是传统“一大二公”的集体经济，而是产权明晰、成员清晰、权能完整的农村集体经济。发展新型农村集体经济，目的是发展壮大集体经济，激活农村各类要素潜能，赋予农民更多财产权利，实现强村与富民结合。在实践中，不能把集体所有制改虛了、把集体资产改没了、把农民利益损害了，而要盘活用好农村资源资产，补齐农村发展短板。
 

　　发展新型集体经济不是走老路，而是适应农业农村发展新形势的必然选择，是乡村振兴的有力载体，是实现农村共同富裕的有效途径。当前和今后一个时期发展壮大新型集体经济的主要任务：一是加快农村集体产权制度建设。发展壮大新型农村集体经济，前提是产权关系清晰明确，并且资产权益可以流转。进一步深化农村集体产权制度改革，需要明晰产权主体、产权范围，核心在完善农村集体资产股份权能。其中，关键又在于加快探索农村集体资产权益流转模式。在市场经济体制下，只有集体资产股份自由流转，才能显示它们作为生产要素的潜在市场价值。二是提升农村集体经济组织市场主体能力。要加快推动赋予农村集体经济组织特别法人资格政策落地，加快配套政策调整，推进农村集体经济组织法人化改造，使其成为真正的现代市场竞争主体。同时，发展壮大新型农村集体经济，必须厘清集体经济组织与基层政府、农村党组织和村民自治组织的关系，推动集体经济组织集体资产运营功能的实现，并纳入政府政策支持框架体系和监管体系，强化发展保障和规范监管。三是着力培养农村集体经济组织“领头雁”。应结合乡村人才振兴工作，加强农村集体经济组织带头人的引进和培养，切实提升带头人能力素质，鼓励有条件的地区聘请职业经理人充实带头人队伍。同时，加强新型农村集体经济组织管理人才队伍建设，培养造就一批熟悉市场经济规则、有专业经营管理能力的人才队伍，为新型农村集体经济发展注入新鲜血液。
 

　　综上，发展新型农村集体经济，既要分好“蛋糕”，更要做大“蛋糕”;既不能像过去那样“人人有、人人无份”，更不能“一分了之”“吃光分净”。通过改革，各地成立了农村股份经济合作社或经济合作社，集体资产正经历由过去农民“看得到、算不清、管不了”到“既当家、又监管、还分红”的转变。今后还要继续深化农村产权制度改革，赋予集体经济组织和农民对集体产权的占有、使用、收益、处置等权能，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
 

　　需要指出的是，新型集体经济的实现形式是多样的，中央政策鼓励各地探索。近年来，各地通过完善集体经济运行机制，发展土地合作、资源开发、生产服务、资产租赁、联合发展等多种形式，拓宽了农村集体经济发展有效路径。从实践看，有的将集体资源资产入股乡村新产业新业态，有的探索社会资本与集体经济组织合作的新模式新途径，这些都值得借鉴和推广的。
 

　　二、上海理应在深化农村改革促进新型农村集体经济发展方面干在实处、走在前列
 

　　党的十八大以来，上海持续加大农村集体产权制度改革推进力度，2019年率先在全国各省市区基本完成镇村两级集体经济组织产权制度改革任务，实现了“应改尽改”的目标，没有出现因改革而产生的群访、集访事件，得到了中央农办和农业农村部的充分肯定。2018年4月1日，《上海市农村集体资产监督管理条例》正式实施，是《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕36号)出台后全国范围内第一部规范农村集体资产管理的地方性法规，成为了上海农村改革的标志性工程。
 

　　截至2022年底，全市共有122个镇级集体经济组织、1677个村级集体经济组织，总资产为6802亿元，净资产2206亿元，总量位居全国第二。2019年完成改革时，集体资产以份额形式量化给所有老百姓，共涉及523.4万人。
 

　　2021年，按照农业农村部关于清理集体经济组织成员身份重复(与外省重复、与本市不同镇重复或不同村重复)等有关要求(农村集体经济组织成员拥有“四权”，参与权、决策权、监督权和收益权)，目前全市已确认农村集体经济组织成员413.0万人(含48.5万已过世成员)，仅享受经济权益的人员(不具有决策权)110.4万人。2017-2021年度，集体经济组织5年累计分配120亿元，参与分配1178万人次，人均年分配金额1018元。
 

　　本市农村集体经济总体呈稳步增长态势，但在发展中也面临着一些瓶颈问题。一是集体经济区域发展不平衡，近郊集体资产占全市总资产的60%，中远郊仅占40%，村均资产最多的闵行区是最少的崇明区的15倍。二是经营模式较为单一，主要以出租物业经济模式为主，占比高达76%，租金是集体经济的主要收入来源，单一的产业结构和形态导致管理层级低、风险抵御能力弱、经营效益水平低。三是改革成效与农民增收的利益联结机制不强，2021、2022年全市集体经济收益分配单位数量仅占总数的40%，分配金额27亿元和27.6亿元，占总收益的35%和37%，资产回报率低于银行活期存款利率，农民从产权制度改革中的获益程度还不高。
 

　　当前和今后一个时期，上海发展新型集体经济将实现“四个结合”“五个发力”：
 

　　“四个结合”：一是与农村综合帮扶相结合;二是与全域土地整治工作相结合;三是与区级集体资产经营平台建设相结合;四是与乡村振兴示范村建设相结合。
 

　　“五个发力”：一是突破各种瓶颈，参与全要素市场。农村集体经济作为一类比较特殊的市场主体，在参与市场经营过程中面临着一些不对等、不匹配、不公正的情况(各类资产由于权属关系、产证因素，在抵押、交易、流动等方面存在障碍和问题;在经营活动各个环节产生的所得税、红利税、增值税等税赋负担方面，承担着一般法人承担的义务)，在一定程度上削弱了集体经济参与市场竞争的活力和动力。我们将积极协调、创造条件，千方百计破除壁垒、消除障碍，体现集体资产的市场价值，减少不平等、不合理负担，减负增能、轻装上阵，为集体经济做大做强营造良好的环境。
 

　　二是突出新型方向，打破路径依赖。指导各涉农区立足区域实际，发挥资源优势，克服惯性思维、路径依赖，在发展农村集体经济中充分体现新型特征。近郊和中郊地区要在继续发挥物业经济能效的基础上，引导集体经济积极拓展新的产业形态，以城乡融合为导向，鼓励集体经济发展健康养老、农业休闲、创意办公、白领公寓等新型产业，逐步改变物业资产占比过高的现状，形成物业租赁、实业投资和金融产品等资产形态比例合理、有机结合的多元化格局，持续做大做强集体经济。远郊地区要充分利用全域土地整治、集体建设用地入市试点、农村结对帮扶等综合平台，盘活存量集体土地资源要素，积极探索集体建设用地入市，打造优质“造血”项目，提高集体经济发展的内生动力。
 

　　三是发挥平台作用，实现联合发展。充分发择区级平台作用，统筹配置辖区内集体资产、土地、项目、财政扶持资金等各类资源要素，帮助村级集体经济从“单打独斗”转向“抱团取暖”，发挥资金集聚效应。委托区、镇属企业实体运营，推广奉贤区“百村”系列公司的做法，通过“国集联动”“结对帮扶”等方式，提升管理运营水平。
 

　　四是加强监督管理，实现良性发展。升级改造农村“三资”经营管理监督平台，健全事前、事中、事后全链条监管机制。学习借鉴天津做法，以农村产权交易流程规范化试点为契机，加快交易平台建设，统一市场、统一规则、统一监管，实现交易行为和市场“溢价”有效统一，规范农村资源要素交易，加大优质乡村产业招商力度，提升产业能级。
 

　　五是优化分配制度，体现公平合理。针对集体经济组织成员获得感较少的情况，要在增量上(特别是政府支持的增量上)区别对待，收益向现有成员倾斜，存量部分的收益则兼顾所有成员。鼓励涉农区加大镇级收益的分配力度，创新政策设计，优先照顾老年农民群体，充分体现改革的公平性、合理性、可持续性。