通振远：高效创新协同 高质量发展县域经济

　　摘要：县域经济是指以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是典型的区域经济、特色经济和差异经济。截至2023年10月，全国共有1866个县(含1个特区和1个林区)，组成一个错综复杂、层次分明、丰富多彩的县域体系。随着区域协调发展和乡村振兴等国家战略的深入实施，我国经济发展的重心将逐步下沉到县域，县域经济迎来了历史性的发展机遇。
 

　　关键词：县域经济;乡镇政府;发展问题;应对策略;经济体制改革;经济与管理科学;
 

　　县域经济是我国经济高质量发展的组成部分和重要支撑，地位举足轻重。我国县域经济GDP从2003年的6.45万亿元上升至2022年的46.38万亿元，GDP绝对值逐年攀升。但从占比上看，我国县域经济GDP占全国GDP的比重整体上呈下降趋势，比重基本在上下10%的区间范围内波动。除2008—2010(2010年达48.80%，占比最高)以及2011—2013年间有过短暂爬升外，其他时期基本上是沿着下降趋势线逐年回落，直到2022年才触底平稳，维持在38.32%(2021年比重为38.29%)。20年来，我国县域经济GDP占全国GDP总量的比重整体上一直保持在38%以上。见图1。
 

　　图1 2003年—2022年我国县域经济规模及全国GDP占比

　　数据来源：根据历年中国县域统计年鉴整理。
 

　　一、从县域经济体量上看，各县域间呈现出明显分化的特点。
 

　　我国多数县域的GDP规模相对较小。2022年，我国县域经济中，GDP超过1000亿元的有53个，处于500亿元至1000亿元之间的有144个，而300亿元以下的县域则达到1669个，占县域总数的89.44%。县域间的经济发展分化严重，呈现出典型的不均衡性特点。2022年我国拥有“千亿县”的省份达到13个，其中，江苏、浙江、福建、山东四省千亿县数量相对较多，共41个，占全国千亿县总数的77.36%。其他省市较少或没有。见表1。
 

　　表1全国GDP千亿县分布情况表(2022年)

　　数据来源：根据千亿县国民经济和社会发展统计公报整理。
 

　　二、从县域发展质量上看，各省份间发展差异性现象突出。
 

　　江苏省县域经济发展质量较高，其县域GDP规模和平均GDP均位列全国首位。据统计，2022年江苏省县域GDP规模高达4.37万亿元，县域平均GDP达到1066.99亿元，显示出江苏省在县域经济GDP方面具有显著优势和领先地位。

　　河南省县域经济GDP规模约3.67万亿元，排全国第二，但县均GDP在360亿元左右，排在江苏、浙江、山东和福建之后。甘肃、宁夏、青海和西藏等地县域经济发育较差，规模和县均都远远落后其他省市。见图2。
 

　　图2 2022年我国不同省份县域GDP总规模及其县域平均值

　　数据来源：中国县域统计年鉴统计数据。
 

　　三、从县域经济产业结构上看，我国县域经济发展的重点仍将倚重于第二产业。
 

　　纵向比较，2010年—2022年，我国县域三产结构由2010年的17.1:54.4:28.5转变为2022年的14.1:41.8:44.1。我国县域经济中第二产业占比由54.4%下降到41.8%，下降幅度很大，逐渐丧失主导地位。而第三产业占比则由28.5%上升至44.1%，逐渐成为主导产业。从某种程度上讲，第三产业已成为我国县域经济活跃程度的重要指标之一。见图3。
 

　　图3 2010年—2022年我国县域经济三产占比情况

　　数据来源：国家统计局统计数据。
 

　　横向对比，2022年，全国县域经济三产比例为14.1:41.8:44.1，全国“千亿县”三产比例为4.3:52.9:42.8。数据上看，全国县域第一产业比重远远大于“千亿县”的平均水平，仍然是保障国家粮食安全的压舱石。“千亿县”第二产业占比超过52%，很明显已经成为“千亿县”经济发展的支柱产业。如果把“千亿县”作为我国县域经济发展的一个高层次且必经的阶段来看的话，尽管第三产业在县域经济中占据重要地位，但第二产业仍然是我国县域经济的发展支柱产业。因此，我国县域经济发展的重点仍将倚重于第二产业，必须采取相对应的政策措施，加快推进第一产业向二、三产业的转移力度。
 

　　四、从城乡建设上看，县城和建制镇是县域经济建设的重要内容和着力点。
 

　　县城建设对于县域经济的发展具有重要的作用，能够促进资源和产业的集聚，推动农村转型升级，提供优质公共服务，增强对外开放能力。县域经济发展要遵循新型城镇化和乡村振兴两轮驱动的原则，建设的重点在于县城和建制镇。
 

　　作为县域的行政、经济和文化中心，县城发展的重要性在于利用好国家政策红利，整合区域资源要素，补齐经济社会发展中的短板和弱项，实现县域快速发展。良好的县城建设能够吸引资金、人才和技术向县域集聚，形成产业链和价值链的聚集效应。县城建设可以提供完善的交通、水电、通信等基础设施条件，改善生产要素的流动和分配效率。县城建设可以提供更好的教育、医疗、文化等公共服务设施，吸引国内外资本和市场资源进入，促进县域产业的国际化、专业化和品牌化。县城建设可以推动农村农业向现代农业的转型升级，促进农产品加工、农村旅游等相关产业的发展，为农村地区提供市场、服务和就业机会，提高农民收入水平和生活品质。
 

　　建制镇是我国城镇体系中不可或缺、不可忽视的重要群体，是县域经济发展的重要基础和支撑。2023年6月，全国共有建制镇21400个，建制镇行政面积、承载人口、规上工业企业数量、非农就业等方面几乎占据全国的一半。建制镇行政面积469.71万平方公里，占全国国土面积的48.9%。镇域户籍人口为8.1869亿，镇区常住人口总数为3.2482亿，分别占全国总人口的57.98%、全国总城镇人口的36%。镇域流动人口1.203亿人，占全国流动人口的24.42%。镇域规模以上工业企业达到19.42万个，占全国规上工业企业总数的48.62%。建制镇实现非农就业达到1.6959亿人，占全国非农就业的45.6%。
 

　　县域经济发展的传导链条：通过县城发展促进建制镇发展，又通过建制镇带动乡村的发展。传导方向和传导节点非常清晰。
 

　　五、从资本角度上看，工商资本进入县域的热度逐年增加。
 

　　以前，由于县域经济市场规模小、投资环境不稳定、缺乏配套服务和基础设施、人才匮乏、金融支持力度不足和收益差等方面原因，工商资本进入县域的意愿比较差。随着县域经济市场规模逐步扩张，市场潜力得到有效地激发，县域交通、通信、电力等配套基础设施逐步完善，工商资本投资县域意愿和信心也逐步增强。国家统计局统计数据显示，我国社会固定资产投资额逐年递增，由2000年的32917.70亿元增加到2017年的461288.7亿元，增加了14倍多。同一时期，我国县域的社会固定资产投资额则由10560.38亿元增至311499.97亿元，增幅为29.50倍。县域社会固定资产投资增幅是全国的两倍多。另外，在社会固定资产投资总额中，地级市以上的大城市与县域的投资比例由2000年的7：3演进至3：7，比例刚好对调了一下。进一步证明了我国经济发展的重心将逐步下沉至县域的论断是可靠的。县域正在成为工商资本竞相逐金挖宝的乐园。见图4。
 

　　图4 社会固定资产投资额变化情况图(2000年—2017年)

　　数据来源：国家统计局统计年鉴(2001—2018年)
 

　　针对我国县域经济发展现状和特征，可以从四个方面着手建设有活力的高质量的县域经济。
 

　　一、强化要素供给，巩固县域经济发展保障
 

　　优化资源配置，确保包括资金、人才、资本、土地等关键要素供给，推进县域经济高质量发展。一是营造市场化经济环境。深化体制改革，精简和优化各类行政审批流程，进一步激发市场主体活力。鼓励市场主体自由选择和灵活配置资源，提高资源利用效率。优化营商环境，加强市场监管体制建设，维护市场公平竞争，确保市场规则的公平、公正和可预期性，打击市场不正当行为。推进市场化改革，降低准入门槛，促进市场主体的多样化与活力。建立市场退出机制，鼓励不具备竞争力的企业退出，为其他有潜力的企业提供更多发展空间。完善知识产权法律法规，加大知识产权保护力度。二是强化资金保障。加强资金的引导和整合，多方筹措资金和全面拓展融资渠道。利用好政府预算和财政拨款。推进财政体制改革，优化财政收入分配机制。提高县域的财政自主权和财力保障能力，减轻财政压力。加强税收征管，打击税收违法行为，提高财政收入水平。促进经济多元化发展，减少对单一产业的依赖，提高财政收入的稳定性。利用好融资工具(债券融资、民间资本、银行贷款和信贷以及外资等)，鼓励开发支持三农和小微企业的金融产品，为县域经济发展提供资金支持。三是加强县域人才建设。坚持人才引进和自主培养相结合的方式。制定灵活的人才引进政策，提供住房补贴、税收优惠等激励措施，吸引高层次人才和专业人才来到县域工作和创业。营造宽松、公正、有活力的创新创业环境，降低创新创业门槛，为人才提供更多发展机会和空间。注重挖掘和利用本地的创新创业人才，抓好就业创业的回归工程。畅通农村本土人才回乡干事、创业的渠道，鼓励大中专毕业生、退休干部、外出务工经商人员、复转退伍军人等人员回乡创业兴业。建立与市场需求相适应的职业技能培训体系，完善培训评价体系，提高培训质量和实效性。引进优秀培训机构和专家资源，提供高标准培训服务。四是适度保障建设用地。加强土地利用总体规划，科学确定各类土地用途和空间布局，合理调配建设用地和农业用地的比例，提高土地利用效率。推动经济发展向高附加值、技术密集型产业转型，减少对建设用地的需求。推动城乡一体化发展，提高农村土地利用效率。引导城市合理扩张，减少对建设用地的过度占用。加强政策引导和支持，引导和支持合理土地利用和建设用地的有效供应。
 

　　二、做好地方产业，打造县域经济发展活力
 

　　明确发展目标、重点产业和优势方向，建立科学合理的项目产业体系，促进地方产业发展。一是精准定位特色产业。深入调研和分析本地资源禀赋、人才优势、市场需求等要素，选择与本地资源和条件相匹配的产业，精准定位特色产业。推动农村经济由传统型向现代型转变，推进农业现代化。引入先进的农业技术和管理经验，推广高效的农业生产方式，扩大农产品加工和销售渠道，提高农业生产效益和质量。充分发掘当地的历史文化、自然风光等独特资源，发展乡村旅游、文化产业等，打造具有吸引力的旅游景点和旅游品牌，挖掘县域经济新增长点。吸引游客和资本流入，带动相关产业链的发展，为县域经济注入新的活力。二是差异化发展产业集群。要围绕主导产业培育，打造关联度大、带动力强的龙头企业，吸引上下游配套企业的集聚，完善产业链条，推进产业化协作。鼓励和引导相关企业、机构和人才集聚，打造具有差异化竞争优势的产业集群，实现资源共享、技术创新、市场开拓等优势，提升整个产业链的竞争力。充分发挥各地开发区和各类产业园区的载体作用，做好补链、延链工作，形成集群效应。三是优化产业结构。实施积极产业政策，支持传统产业转型升级，培育新兴产业，提高产品质量和附加值，逐步实现由低端制造向高端制造、由资源型经济向创新驱动型经济的转变。注重培育一批具有核心竞争力和发展潜力的“小巨人”企业，给予其更多的政策支持、资金扶持、市场拓展等方面的帮助，加快发展步伐，进一步带动整个县域产业发展。促进县域经济结构升级和优化，推动数字化发展，促进产业轻量化、智能化转型。避免重复建设和过度依赖单一产业，实现产业结构多样化和相互支撑。
 

　　三、加强区域协同，增强县域经济竞争实力
 

　　加强区域协调，提升县域的影响力，实现共同繁荣。一是构建协调发展的县域城镇化空间格局。因城施策、分类引导、标本兼治，形成疏密有致、分工协作、功能完善的县域城镇化空间格局。强化城市群和都市圈建设，进一步推动县改区、县区合并、毗邻市(县)同城一体化等区域优化，推动组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型县域城市群结构。二是推进城乡融合发展。促进城乡要素配置合理化、产业发展融合化、居民收入均衡化、基本公共服务均等化和基础设施联通化，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡体系。破除县域内城乡二元结构，畅通城乡要素双向流动。突出以城带乡，培育县域经济发展的增长极和辐射源。积极接纳农业转移人口，推进城乡居民就地就近转移就业。促进城乡教育一体化发展，推进县域城乡教育服务均等化，发展城乡学校联合体。改善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗条件，发展紧密型县域医共体。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，强化社会保障，在做空间规划时要留出足够的养老服务设施用地。三是引导资源下沉。进一步推动城镇基础设施向乡村延伸，加强乡村基础设施建设。完善交通网络、供水供电设施、通讯网络等基础设施，促进城乡间的基础设施互联互通，提高乡村居民的生活质量。推进县域商业体系建设，发展联结城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络，促进城乡间商业的交流和合作，为农民提供更加便捷的购物和销售渠道，提高农民的生活水平。
 

　　四、加强科技创新，提升县域经济发展质量
 

　　加强科技创新，提高县域经济竞争力。一是坚持创新驱动战略。强化科技支撑能力，以工业为主阵地，以高新区及各类开发区、产业园区为载体，推进区域内外的创新要素高效配置。加强科技创新政策的扶持，提升高校、科研院所创新源头供给能力，实现国家、省、市、县创新政策的协同整合，为创新驱动支撑区域创新高地建设提供有力保障。二是加强科技资源共享与合作。加强与国内外科技园区和高新技术企业的合作，整合各区域科研院所和高校的研发力量，提升科技创新的水平和效果，实现资源优势的互补和协同创新。鼓励和支持县域的企业加大对科技创新的投入，培育和引进创新型企业，推动传统产业的转型升级。建立科技创新基地、孵化器和科技园区，提供创新创业的场所和资源支持。促进科技与产业的深度融合，推动科技成果转化为生产力。

　　作       者：通振远

　　作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心

　　来源：《中国集体经济》杂志2023年第36期