杨柳青：新经济时代下社会组织参与社会协同治理研究

　　作者：杨柳青  工作单位: 湛江科技学院

　　摘要：社会组织在参与我国社会治理，特别是在提供公共服务、缓和社会矛盾、表达公民诉求、整合社会资源等方面发挥着不可替代的重要作用，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。然而，新时代下社会组织参与治理面临新诸多困境，其作用未能有效发挥。文章主要分析新时代下社会组织参与社会协同治理的困境，并找出解决出路：坚持党建引领，不断完善自身建设，推进构建治理主体的互信与合作，国家层面不断完善法律法规及制度体系等，为社会组织的平稳发展及功能发挥保驾护航。

　　关键词：社会组织;协同治理;治理现代化

　　党的十九届四中全会提出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”[1]，这其中必然包含社会组织的参与，这在一定程度上肯定了社会组织在推进实现现代化国家治理体系中的重要地位。协同治理强调满足公众需求，治理主体多元化，其出发点是通过合理的制度安排来实现公共利益，以便于优化公共资源配置、增强权力系统的合法性、化解社会矛盾，并建立良好的社会运行秩序。现如今，中国特色社会主义迈进新时代，社会治理工作的出发点便是“以民为本”。在建设“人民满意”政府的背景下，构建社会治理新格局必须强调社会治理现代化进程中多元主体的共同参与。

　　社会组织作为推进社会治理现代化的重要力量，承载着满足社会发展需求、调节社会矛盾、缓和社会情绪、整合社会资源、促进社会发展的时代使命[2]。在推进社会治理现代化进程中，社会组织凭借自身优势得以迅速发展，并在提供社会服务、传达公众诉求、营造和谐社会等方面发挥着不可取代的作用。随着我国全面深化改革步伐的不断加快，以及全球化、信息化、城市化和现代科学技术的不断发展，社会多样性、风险性不断增加，公共危机和突发事件频繁发生，对社会组织的社会治理能力提出了新的要求[3]。为此，研究社会组织在新时代下如何适应新要求，破解新困境，提升协同治理能力，以更有效地发挥自身功能，乃现实之举。

　　一、社会组织参与社会协同治理面临新机遇和新挑战

　　如今，社会组织参与社会治理现代化的发展进程是新时代社会治理工作的内在要求，新时代下的多重环境保障为社会组织参与社会治理带来了新的机遇，同时新时代的社会特点也对社会组织参与社会治理现代化提出了新的要求。

　　(一)新时代社会组织参与社会协同治理的新机遇

　　一方面，政府职能的转变成为社会组织参与社会治理的外在推力。随着新时代我国行政改革和社会体制改革的深入，社会力量参与社会治理的呼声越来越高[4]。社会组织作为除政府与市场之外的第三方力量，活动涉及科、教、文、卫、体育、环保、社会服务等多个领域，社会组织参与社会协商民主建设，有助于优化公共服务方式，缓解政府压力，降低国家行政成本。另外，建设服务型政府是当今经济全球化和我国政治不断民主化的必经之路。“社会管理”必由“社会治理”取而代之。“社会治理”强调政府在公共事务中简政放权，强调多元主体在国家公共事务中平等合作、互信协商、协同共治，强调提升社会组织在治理中的主体性地位，充分弥补政府和市场在社会公共服务提供中的不足。所以，政府管理理念的转变决定了社会组织是实现社会治理现代化的关键力量。

　　另一方面，公民自治意识的觉醒及多元化需求要求社会组织成为社会治理主体力量。新时期，构建“人民满意”的服务型政府和社会治理现代化所倡导的“以人为本”、“满足群众切身诉求”等价值观念深入民心，我国公民的自治意识逐渐觉醒，开始关心身边的经济、政治、社会等生活事务，并通过各种渠道参与公共事务和公益活动[5]。近年来大量公益慈善类民间组织和社区社会组织在全国各地涌现，它们由社会不同阶层的公民志愿者们通过支持型社会组织的指导凝聚起来，广泛参与基层公益活动、社会救助、公共服务等，成为基层社会治理的重要力量。如今，公益事业的大众普及化促进了公民积极地投身于基层志愿服务，以自治的形式满足公民多元的精神文化需求。在志愿服务逐步成为社会新风尚的助力下，公民将肯定社会组织在公共事务中的积极作用并给予信任支持，为社会组织参与社会治理奠定了社会基础。

　　另外，制度环境不断优化为社会组织的发展铺平了道路。近年来，我国为社会组织发展提供了资金、培育、降低注册门槛、税收优惠政策等扶持，制度环境持续优化，新兴社会组织如雨后春笋不断涌现，我国社会公共事业发展增添新生活力。十八届三中全会明确表示面向全国的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实施直接登记制度[6]，从而解除了以上四类社会组织所受到的双重管理限制，进一步激发了公民自治热情。随着我国社会组织的种类和数量持续攀升，微治理、微公益等社会基层创新治理形式逐步兴起。另外，为引导社会组织参与社会治理的专业化和规范化发展，我国进一步完善了社会组织培育、扶持和监管措施。例如，政府通过建立社会组织孵化中心对初步发展的社会组织进行专业化培育与管理，对部分社会组织在注册资金和成员数量等方面降低了要求，为公益型社会组织提供一定的税收优惠政策，等等。对社会组织管理实行“宽进严管”，为保障草根组织的有效参与基层社会治理，我国对不符合登记条件的社区草根组织实行备案制度，以促进草根组织参与治理活动的规范化。

　　(二)新时代社会组织参与社会协同治理的新要求

　　一方面， 社会组织参与社会治理方式要更多样化。党的十九大对社会组织参与社会治理的方式提出了“四化”新要求[7]。一是社会治理紧贴社会化。“社会治理”更加强调主体多元、协同共治，这要求社会组织要积极承接政府的职能转移和购买服务，并探索采用项目运作、嵌入式治理等运作方式，切实发挥实质性作用。二是紧贴法治化。新形势下，社会组织参与社会治理要运用法治思维，提高法治能力，提升治理法治化水平。三是紧贴智能化。如今，信息技术的高度发展，在数字鸿沟、信息安全、多元价值、舆论引导等方面对社会治理构成了新的挑战，社会组织要深刻认识社会治理的智能化趋势，利用新兴信息技术手段来提高对于流动性日益加大、复杂性不断提高、风险逐渐增加的社会综合治理能力。四是紧贴专业化。社会组织在参与社会治理中要充分利用自身专业优势，积极探索预案预警、应急处置等专业化治理方式，提高专业化水平和现代化治理能力。

　　另一方面，社会组织参与社会治理范围要更广质量要更高且工作要更精细。面对新情况，政府没有太多精力也无法从容应对、自如处理社会建设中方方面面的事情，这就需要借助社会组织这一群众共建、公民共享的重要载体，扩大其公共服务范围，充分发挥其在活跃地方经济、发展民主政治的积极作用[8]。因此，社会组织参与社会治理、提供公共服务的范围要由传统的家居服务、心理辅导、社区矫正等领域进一步扩大到组织培育、环保、城市美化等范围，且在服务过程中比任何时候都更需要依靠全体民众的力量，照顾到各方面利益，满足新时代背景下广大民众高层次多样化的需求。中国特色社会主义建设迈向新时代，人民群众在公共安全、社会公平、民主法治等方面有了更迫切的需求，这意味着社会组织参与社会治理的质量要提高到更高层次的标准。此外，加强和创新社会治理，还意味着社会组织在参与社会治理中要树立精细化理念，明确工作目标、严格工作标准、严密工作流程、优化服务细节、强化风险预警，在社会治理各个领域、各个环节融入精细化治理理念。

　　二、社会组织参与社会治理进程中存在的现实困境

　　(一)自身建设尚未充分完善

　　一是组织结构有失规范。我国社会组织发展起步较晚，且大多是在政府主导下成立，处于被动发展状态。许多民办非企业、基金会组织尤其是新兴发展的社会组织，由于起步晚、发展快，组织基础薄弱，建设经验缺乏，制度化和规范化不足等，在运行过程中没有形成一套科学完整的组织结构体系。组织架构不完善、规章制度不健全会阻碍社会组织的健康良好发展，不利于其功能的正常发挥。

　　二是自身能力欠佳。其一，专业人力资源缺乏。由于社会组织提供的薪资待遇普遍不高，导致高素质专业性人才不愿加入，薪资待遇不高是造成中流砥柱流失的一个重要原因，最终导致社会组织发挥作用后颈不足。其二，经费来源单一，筹资能力弱。社会组织的经费来源主要依赖政府购买、政府财政补贴及社会捐赠，来源单一且不稳定，资本的引入如发起筹集社会慈善捐款的能力依然较弱，资金的缺乏严重阻碍社会组织软硬件设施的提升。其三，专业化程度低。一部分社会组织在所承接的公共服务项目中显现出动员能力弱、行动效率低、资源整合差等服务质量差等问题，导致公众对社会组织的认知度出现偏差，公信力和影响度降低，这在一定程度上对社会组织进一步参与社会治理产生负面影响。

　　三是自律机制匮乏。其一，自身监管不足。社会组织的自身监管主要体现为对成员行为的监管以及组织财务的监督。一些小型的社会组织尚未形成一套行之有效的部监督管理体系，部分民办非企业、基金会组织尚未制定形成明确的财务管理制度，也未配备专职财务管理人员，监管体系缺乏导致工作效率低下，甚至出现投机取巧、贪污腐败等现象。其二，绩效激励不明显。良好的绩效激励管理能激发组织成员的自律行为，然而现实中许多社会组织在社会治理执行过程中缺乏对组织成员的绩效管理，缺乏对组织成员发展的长远规划，造成组织成员行为懒散、效率低下。其三，组织文化缺失。许多新近发展起来的社会组织存在同质化程度高、组织成员责任意识低、组织凝聚力低、组织核心能力缺失等问题。组织文化缺失导致组织成员创造组织比较优势和核心价值的期望较低，降低了社会组织在社会治理中应能发挥的效益。

　　(二)共治合力尚未真正形成

　　一是主体信任障碍。其一，政府对社会组织信任不够。受传统政府管理模式影响，政府治理理念创新不足，在应由社会组织承接的领域不肯也不愿充分放权，对社会组织参与各项事务的治理能力、服务能力、回应性等方面缺乏信任，在一些公共领域的治理不敢放开，没能真正把社会组织当做携手合作的治理伙伴。其二，社会组织对政府仍存顾虑。社会组织往往会担忧政府能否把自身真正看做是与其平等、协同地一道参与社会治理的合作伙伴，是否放心让自身独立地参与一些公共事务的治理，以及政府所作承诺是否能兑现等。因为在实际中确实存在由于政府对社会组织做过的承诺以及很多优惠政策没有落实到位而导致社会组织参与治理发力不足的问题。其三，公众惯性思维引起社会组织工作阻滞。受传统治理模式影响，群众普遍存在有困难、有问题找政府的思维，加上对社会组织了解不多，以及在社会组织服务群众的过程中偶尔存在不理解、不信任、不理会的态度等直接造成了社会组织工作障碍。

　　二是相互协作困难。其一，政府与社会组织沟通协同存在困难。尽管我国从中央到省级政府当前大都建有社会组织公共服务平台，但很多地级市、县区级政府依然未设有相应的服务平台，在一定程度上影响了政府与社会组织进行信息互通及沟通互动。政府与社会组织之间常态性对话交流机制尚未形成，双方提供与服务公共物品的责权边界不清，以及社会组织在应急管理和跨界治理等特殊领域所承担的角色功能定位不清等等，都使得二者在参与社会治理中难以维持集体行动。其二，社会组织之间协作困难。各社会组织尤其是服务内容、设计项目相似的组织之间为争取到更多的资金使用权限，彼此之间形成了竞争关系，甚至出现了“恶性竞争”，由于利益分歧的存在彼此难以开展沟通、协作。此外，由于缺乏交流平台及分工协同机制等，社会组织之间普遍未建立起常态化合作机制。其三，社会力量发挥不够。企业、第三方组织等作为参与协同治理的社会性组织，由于在参与社会治理时态度较为理性，其力量发挥远远不够。有相当部分的社会性组织尽管对公共事务有强烈的参与意愿但寻路无门，这在一定程度上扼杀了第三方力量参与治理的积极性。

　　三是缺乏健全的监督评估机制。加强政府和社会组织的合作，提高社会组织公共事务的治理效能，推进社会组织参与治理模式的规范化需要一个健全完善的监督评估机，然而在实际工作中，监督评估的缺位对社会组织参与治理造成了一些负面影响。首先是监管缺位问题。一些社会组织的内部监督功能没有得到真正落实，在一些较小的社会组织中存在监督职能缺位状况。许多社会组织对外信息公开不足，造成外部监督系统对社会组织信息的不对称，加之监督能力和渠道有限，外部监督作用十分微弱。各级政府和各大新闻媒体是对社会组织参与社会治理的监督主体，但监督过程中又存在监管主体职权不明确、监管不到位、相互推诿，以及新闻媒体关注度不足，报道少等问题，因此造成的监管缺失可能会导致一些社会组织发生骗取、挪用、占用专项资金等有损社会组织声誉的事情，最终影响公众信任。其次是评估欠缺问题。对社会组织参与公共事务治理的执行效果进行评估，能扭转执行偏差、增进执行效益、规范组织行为、总结经验教训、更新治理模式及优化组织服务。社会组织执行效果评估主要通过内部评估、出资人评估及第三方评估进行。内部评估由于社会组织普遍存在的督评形式化没能起到应有的作用;外部评估也存在评估能力不足、约束性不强、利害牵扯等问题。出资人对社会组织评估周期较少，评估积极性不足。第三方评估专业性强，但收费高，普及率低，因而较少采用。监督和评估的缺位不利于社会组织良性运转，最终影响多元主体推进社会协同治理的效果。

　　(三)社会组织参与协同治理所需外部支撑不足

　　一是公信力逐渐下降且群众参与不够。其一，群众支持下降。由于各行为主体的利益不同，在社会治理过程中处于彼此竞争、各自为政的局面，根据“主责主业”的思想去满足群众的需要，服务效果远达不到群众期望，群众对社会组织的支持与信任渐渐消失。其二，社会组织的信誉和形象遭受质疑。一小部分社会组织在参与特殊突发事件治理的过程中偶然出现的违规违纪、肆意捞取或工作失误等行为，损害了社会组织的信誉和形象，社会组织公信力逐渐下降。如，红十字会作为湖北疫情医疗物资捐赠最主要的官方指定接收机构，经历了“收 6% 管理费”、捐赠物资“连环失”、口罩错误登记和发放等风波，引发公众热议，遭受质疑和声讨，陷入了信任危机。其三，群众参与不足。人们只关注与自身利益相关的事情，对社会治理表现出淡漠、排斥的态度，参与度逐渐下降，导致治理过程中无法得知群众的真实需求，社会治理的成果也在一定程度上受损。

　　二是政府扶持力度不足。其一，政府财政支持有限。社会组织的公共性和非营利性，决定了其活动经费往往依靠政府资助、社会捐助、成员单位分摊等，其中，政府资助是当前大多数社会组织主要的经费来源。政府由于自身财政有限，给社会组织补助以及购买服务的资金也终归有限，经费不足阻碍了组织的正常运行和更好发展，不利于社会治理项目的展开。其二，政府对社会组织缺乏认同。受传统管理观念的影响，政府习惯性地把社会组织当成自己的下属机构，政府对社会组织的信任度、认同度不够，不放心“放手”让社会组织做。另外，一些社会组织与政府职责分工不明，造成对政府过度依赖。如，一些政府部门管理人员，退休后转挂社会组织的负责人，在一定程度上干涉社会组织的工作思路和工作决策。

　　三是法制体系尚未健全。在依法治国背景下，社会组织的成立及运作只有遵守法律规定，才能确保其参与社会治理的合法化、规范化。目前，我国虽已出台为社会组织参与社会治理提供支撑和规范引导相关方面的管理规章，但涉及社会组织方面的法律法规尚未健全，缺少一部基本法对社会组织从法律层面上加以规范和引导，社会组织的合法性得不到保障，严重阻碍社会组织的有序健康发展。其次，政府购买服务出现诸多乱象。一方面，制度管理不到位造成政府购买乱象丛生。另一方面，政府项目发包泛滥和无序导致服务供给效果不佳，同时也引起社会组织之间的“恶性竞争”不断循环以及社会组织对政府依赖关系的延续，最终造成和谐共治局面难以真正形成。

　　三、社会组织参与社会协同治理的出路

　　(一)坚持党建引领，确立正确的治理理念

　　一是坚持党建引领，确保社会组织参与社会协同治理的政治方向，将党的政治优势转化为社会治理效能。近年来，社会组织党组织切实发挥了战斗堡垒和政治核心作用，但由于社会组织发展起步较晚，党组织建设与作用发挥还不够完善，因此，要明确党在社会组织中的领导地位，不断完善社会组织中党的制度建设，优化创新社会组织的领导方式，同时上级组织要大力支持社会组织党建工作，对党建工作进行制度化管理和保障，确保社会组织的效益和作用。

　　二是充分发挥党员在培养社会组织参与社会治理积极性上的模范作用。在抗击新冠肺炎疫情中，多个地区的社会组织重视党建引领和强化担当意识，广大党员积极响应各级政府的号召，扎实做好本行业的疫情防控工作。各地区的社会组织在疫情防控中充分调动人民群众的力量，彰显了党员模范带头作用。因此社会组织要重视党组织的建设，要选贤任能，培养重用有担当、有能力、有热情的党员骨干，发挥先锋模范作用，同时要做好榜样宣传工作，树立一种力争上游的环境，引导社会组织更好地为人民服务。

　　三是融入社会主义核心价值理念，树立大局意识。社会组织要主动宣传党的政策，牢记使命，以增进人民福祉为己任，有荣辱观念和公德意识。作为社会组织的领导者，要重视自身能力建设，加强自身修养，提升自身公德意识，树立良好的威望，正向影响组织成员，凝聚组织力量，提高社会组织参与社会治理的效益。

　　(二)推进构建多元主体间的互信与协作

　　一是增进主体间的对话互信。增进多元主体互动与信任能为全面展开协同治理奠定基础。首先，强化共治理念。各级政府要创新治理理念，转变传统固化思维，做好职能转移和权力下放，对社会组织要做到相互信任、平等协商。社会组织及社会公众也要深刻理解社会协同共治的深刻涵义，并积极参与其中。对于公众存在的对社会组织了解不深，对社会组织工作不理解、不理会等情况，社会组织应多对公众进行政策宣传和心理建设，以获取理解和支持。其次，建立经常性合作交流机制。政府、社会组织、企业要建立经常性合作交流机制，以增进各方沟通、了解和信任。社会组织应充分发挥自身潜能和优势，满足公众需求，为社会公众发声，真正成为政府可信赖、群众可期待的重要力量，同时增进与其他社会组织的协调和互动，实现资源共享，优势互补，促进合力形成。

　　二是加强各方协调配合。首先，政府与社会组织等多元主体要加快建立持续性沟通平台，对共同推进社会治理中出现的协调困难，多元主体可在政府的主导下直接采取对话协商，共同提出问题的解决方案。政府要在开放社会治理权限的基础上，与多元主体群策群力，明确界定多元主体的职责分工，以促协同效应的形成。其次，通过大数据、互联网等技术手段搭建多元主体交流平台、政务信息共享平台、网络化服务平台等，创新社会治理方式，提高治理的智能化水平，通过平台互动听民声、传民意，为政府精准决策提供信息支撑。

　　三是实现共督共评。首先，要实现联合监督。各类社会组织要重视提高自身规范化水平，做到信息公开透明，以便发挥外部监督作用。要切实加强政府监督，扩大媒体监督，确保政府总体性监督的威慑力，鼓励新闻媒体加大对社会组织参与社会治理真实状况的真实报导。同时拓宽社会监督渠道，鼓励社会公众广泛参与监督，增强公民话语权和监督权。联合监督可以通过大数据的方式促进社会组织的信息公开化，强化监督效果。其次，完善评估方法，建立科学的社会组织评估体系。邀请政府工作人员、出资人及利益相关者参与评估，加大评估频次，采取不定时、随机评估办法，确保评估真实性、客观性。同时完善第三方评估制度，发挥专业评估优势，加强对社会组织参与治理的过程监管和效果评估，根据评估结果来衡量社会组织的工作成效，决定其续约购买及竞标资格，鞭策社会组织提升社会治理效益。

　　(三)不断完善社会组织自身建设

　　一是完善组织架构。各社会组织应结合自身实际建立相对完整、科学合理的组织结构体系，不断进行职能优化和结构体系精细化;建立健全运行机制，形成系列配套制度体系，确保组织内部功能齐全，制度到位;理顺和政府部门的关系，用专业化的优质服务和政府部门通力合作，为政府解决社会各领域的细项服务。

　　二是提升“自我造血”能力。首先，加强专业人才队伍建设。要不断扩宽人才引进渠道，注重从高校、社工机构等方面引进优质人才;要加大力度对组织成员提供多渠道专业技能培训，提高组织成员的专业化和职业化，从整体上提高社会组织的公共服务和社会治理能力;要加强薪酬福利保障，完善绩效考评和职业发展规划，以吸引和留住高素质人才。其次，增强筹资能力。社会组织要培养组织的核心能力和专业优势，使自身在政府购买公共服务项目上占有比较优势，从而更容易获得项目资金支持。组织也可以通过项目合作、企业赞助、众筹、募捐等方式筹集资金，关键是要切实提高工作质量，提升治理水平，以自身魅力赢得各方信任与支持。再次，提升组织创新能力。社会组织应顺应时代发展要求，在治理理念、方法和模式上不断与时俱进，不断优化服务质量，为公众提供高效优质服务。

　　三是加强自律。首先，要大力开展组织诚信建设。诚信建设是社会组织强化自律的重要措施。如，2017年合肥市开展了社会组织诚信建设活动，通过建立 “红黑名单” 制度、联合奖惩机制、以及诚信承诺机制，为自身营造良好的信用环境，提高了公信力和影响力。其次，加强绩效激励。引入企业绩效理念，加强对组织成员的绩效考核，发挥绩效考核的正向激励作用，引导成员自律。再次，加强组织文化建设。培育代表组织形象的文化体系，能增强组织成员归属感、自豪感和凝聚力，从而共同打造社会组织特有的核心理念和价值体系，而组织特有的核心理念和价值体系有助于培养组织成员树立正确的价值观，进而以良好的志愿精神和责任意识服务社会。

　　(四)不断完善配套法律法规和制度体系

　　一是完善法律法规体系。及时修订或废除存在缺陷的相关法规和各类文件，推动门类齐全、覆盖全面的社会组织法律法规体系的拟定、修改和颁布。法律法规体系的完善，能够保障社会组织及其工作人员的合法权益，确保社会组织参与社会治理、管理社会事务有法可依，同时给予社会组织独立的法人地位，防止在社会组织审批、登记、监管和评估过程中党政体系的过度干预，为其获得普遍的社会信任和资源捐助提供制度保障。

　　二是完善政府购买服务制度，加大财政扶持。首先，政府应不断健全购买服务制度，坚持公开公平原则，将购买服务过程中各个环节透明化，同时发挥支持型社会组织的监管作用，推动政府购买服务在阳光下运行，杜绝、防止权力寻租腐败现象和社会组织对政府的依赖关系延续，保障社会组织的独立和自主。其次，政府应提供对未实现财政可持续性社会组织的资金补贴，增加政府购买服务资金纳入财政预算的比例。同时，落实资金免税政策，出台相关优惠政策，通过刺激金融机构、社会企业为社会组织提供信贷服务、募集基金，帮助拓宽社会组织筹资渠道。

　　三是加大社会组织培育力度。尽管近年来各地为培育社会组织纷纷建立起社会组织孵化中心，然而孵化中心作用发挥并不显著。政府应最大化发挥孵化中心的培育和指导功能，与高校建立合作平台，为社会组织打造专业化的服务团队，提高其参与治理成效。同时，借助社会组织孵化中心平台，建立社会组织分类管理体系，以便更快捷有效地实现各类社会组织在政策支撑和社会服务需求上的信息对接。另外，还可依靠孵化中心的社会影响，引导公众建立对社会组织的信任和信心，通过广泛宣传社会工作者的社会价值，为专业人才与社会组织搭建桥梁。

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来源：《中国集体经济》杂志 2022年第17期