程世勇：发展壮大农村新型集体经济助力乡村振兴

作者：程世勇《光明日报》（ 2022年05月17日 11版）
 

  农村集体经济是我国社会主义公有制经济的重要组成部分。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。今年的中央一号文件再次明确提出巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索新型农村集体经济发展路径。自2016年推进集体产权制度改革以来，农村集体经济发展与脱贫攻坚相互促进，不仅巩固了脱贫攻坚成果，而且实现了与乡村振兴的有效衔接，为扎实推进共同富裕打下了良好基础。

农村土地制度改革助力新型集体经济发展

  农村土地资源是集体经济的首要资源。农村集体产权制度改革之前，国家就出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称“‘三块地’改革试点”）。从2015年开始，在全国33个县市区进行了为期5年的“三块地”改革试点。在前期农地承包权“三权分置”的基础上，探索提高农民集体土地征地拆迁补偿标准，扩大集体经营性建设用地入市范围。在“三块地”改革试点经验的基础上，我国对《土地管理法》进行了重新修订，完善了集体经营性建设用地用益物权制度。由此，作为集体经济核心要素的集体经营性建设用地与城市国有建设用地具有同等用益物权。集体经营性建设用地与国有土地同地同权的制度架构基本形成，集体经济土地资产的财富效应日益显现。

  宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分。随着城市化进程中部分村落自然消亡及乡村建设的推进，相当数量农村宅基地将通过“转权让利”的形式扩充到集体经营性建设用地中来。新修订的《土地管理法》逐步确立了集体经济组织对宅基地使用权配置的双层模式。第一个层面是集体经济在农村建设用地一级市场上的主导模式，即国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地。第二个层面是在农村建设用地二级市场上，鼓励集体组织可以盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。改革开放初期，统分结合的双层经营体制主要集中在农地层面，现在已拓展至集体建设用地层面。集体所有权人通过规划控制，引导存量优化后的农村建设用地就地入市、整合入市、调整入市，促成城乡建设用地双向集约利用。

新型集体经济高质量发展的着力点

  农村集体经济须秉持新发展理念，抓住以下重点实现高质量发展：

  一是能人领办农村新型集体经济。乡村能人领办集体经济，不仅能聚集资源实现创新，而且还能在金融资本短缺的农村深度整合乡村社会资本实现资本积聚。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，指出要把乡村人力资本开发放在首要位置，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业。近年来，农民专业合作社的兴起培育了一批乡村能人，部分城市农民工返乡也成为创业能人。

  二是以差异化战略构筑错位竞争优势。在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接过程中，部分集体经济已不同程度出现产业同构与同质化竞争现象。在农村集体经济商流、物流与城市园区经济相比不具有比较优势的前提下，必须强调差异化发展战略，实现新产品的差异化、新生产方法的差异化、新市场的差异化、新资源的差异化、新产业组织的差异化。差异化发展的重点，其一是突出绿色生态优势，实施基于原产地可追溯和质量标识的产品差异化战略；其二是培育知识产权和品牌优势的差异化；其三是数字化和产业组织模式的差异化。

  三是与县域经济协同发展提升区位优势。集体经济与县域经济协同发展能增强集体经济的产业融合度、产业链长度、新兴产业带动度和要素整合度，是打破城乡分割、加速城乡融合的有效路径，诸如“社社联合”、龙头企业+合作社、集体经济向二、三产业融合的县域经济协同发展模式，必须在今后县域经济发展的总量和质量方面都有所体现。

  四是实现治理机制创新。在集体经济的市场化进程中，依然要充分挖掘和发挥集体所有制下统分结合治理模式的各自优势。微观治理要强调“分”，这是市场竞争的内在要求；宏观治理要强调“统”，强化农村基层党组织的监管。集体组织作为所有权代理人须保证资产增值，通过集体公积金、公益金等形式实现集体组织的收益分配权。集体经济的治理路径就是责、权、利明晰，集体资产增值与收益分配实现动态平衡。而高效的集体经济治理也有助于集体经济强化外部市场分工，实现多渠道、多类型、多元化发展。

发展新型集体经济，促进城乡共同富裕

  我国涵盖9亿人的集体经济，核心职能之一就是在再分配环节筑牢底线公平。农村大量的留守老人、留守儿童及城乡公共服务巨大差距的现实，需要集体经济发挥财政再分配的补充效应；农村日益增长的公共服务需求也急需集体经济补齐农村社会福利短板。集体经营性资产在初次分配和再分配环节为集体成员提供的收益与福利保障，共同构筑了共同富裕的底线公平。在筑牢底线公平的基础上进一步促进城乡共同富裕，还须重视通过市场机制缩小初次分配环节的收入差距。一是处理好农户个体经营与集体经济的统分关系，夯实家庭承包制制度基础；二是处理好集体经济与外部多种经济成分的关系，促进个体经济、民营经济、股份制经济共同向农村积聚发力；三是拓展农户住房财产权，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

  在农村集体经济清产核资与农村土地制度改革同步推进的大背景下，作为集体经济核心资产的集体经营性建设用地的资产属性显著增强。土地入股和土地抵押中的股权、债权清偿风险增加，集体经济的资产保全、债务预警就显得至关重要。虽然国家已建了集体资产平台，但集体经济债权债务核销全过程监管仍不可或缺。我国城乡建设用地指标配置西多东少、集体经济东强西弱，客观上提高了城市群、都市圈等发达地区集体经济的土地租值，挤压了中西部地区的土地级差收益。因而，中西部农村集体经济的发展，应遵从客观规律，规避债务陷阱。同时，城乡建设用地增减挂钩与级差收益的空间置换，客观上能使集体在短期获得巨大收益，但集体建设用地存量的减少可能会制约集体经济的长远发展，应统筹兼顾。

  现阶段集体经济股份合作制改革，为了防止外部资本的侵占，必须坚持底线：一是改革的范围严格限定在集体经济组织内部；二是股权的流转不得突破集体经济组织范围。因为集体经济涉及集体土地所有权和成员权益，而后续随着乡村振兴全面推进和城市化进程加速，集体经济股份的继承、抵押、转让、退出、参股、控股等问题也必将接踵而来，必须在谨慎应对的同时实现集体资产保值增值、股份收益保值增值。

  （作者：程世勇，系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、首都师范大学副教授，本文系国家社科基金项目〔20BZZ076〕阶段性成果）